三、完善老城保護(hù)的長效機(jī)制

老城保護(hù)未來的工作要通過綜合整治，向街區(qū)更新轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化街區(qū)作用，使其能夠滿足城市現(xiàn)代化發(fā)展的需要，并發(fā)揮歷史資產(chǎn)在當(dāng)代的活力。為此我們要建立系統(tǒng)化的城市更新體系，并提升理念。

（一）建立央地聯(lián)動、市區(qū)統(tǒng)籌機(jī)制

老城保護(hù)工作需要建立多部門合作的工作機(jī)制，此項(xiàng)工作涉及發(fā)改委、規(guī)劃部門、街道、文旅局、市政、交管局、建委、園林局等十多家職能部門，所以要想完成綜合績效目標(biāo)，需要強(qiáng)有力的統(tǒng)籌和督辦力度。因此，建立上下統(tǒng)籌、多部門聯(lián)動的組織架構(gòu)確有必要。

北京歷史文化名城工作由市城工委統(tǒng)一牽頭，市規(guī)自委東城區(qū)分局下屬的歷史文化名城保護(hù)科的工作職責(zé)是負(fù)責(zé)本區(qū)歷史文化名城保護(hù)相關(guān)規(guī)劃的組織編制，具體組織老城、歷史文化街區(qū)保護(hù)的實(shí)施工作，組織開展名城保護(hù)的研究、論證和宣傳工作。市住建委下屬的老城保護(hù)與修復(fù)處的職能是負(fù)責(zé)本市老城古都風(fēng)貌保護(hù)和恢復(fù)性修建、擬訂核心區(qū)疏解相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)等工作，負(fù)責(zé)棚戶區(qū)改造政策擬訂及項(xiàng)目指導(dǎo)工作，統(tǒng)籌中心城區(qū)人口疏解定向安置房的選址、建設(shè)和分配等工作。東城區(qū)發(fā)改委下屬的街區(qū)更新科負(fù)責(zé)組織研究擬訂街區(qū)更新相關(guān)實(shí)施意見、計劃、方案和綜合性政策措施，并組織協(xié)調(diào)實(shí)施。東城區(qū)住建委下屬的歷史文化名城保護(hù)科負(fù)責(zé)提出建立名城保護(hù)機(jī)制和政策措施，負(fù)責(zé)組織編制歷史文化名城保護(hù)計劃。

這樣看來，在市級層面和區(qū)級層面都存在多個部門職能有交叉，也有空白地帶的情況，缺乏有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，有些工作的推進(jìn)顯得困難重重。

雖然東、西兩城在文物活化利用方面一直在探索，但是也應(yīng)該看到，東、西兩城區(qū)文物活化利用的對象基本是以文物等級偏低的區(qū)屬產(chǎn)權(quán)的文物建筑為主，今后應(yīng)該加強(qiáng)推動關(guān)于高等級的文物的騰退、開放、利用。因此，我們應(yīng)該按照《北京歷史文化名城保護(hù)條例》的規(guī)定，建立市區(qū)兩級歷史文化名城管理機(jī)構(gòu)，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌、單位實(shí)施、公眾參與、社會監(jiān)督的歷史文化名城保護(hù)機(jī)制。其中政府統(tǒng)籌就需要建立央地聯(lián)動、市區(qū)統(tǒng)籌的工作機(jī)制，對文物產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)、政策統(tǒng)一、資金調(diào)度等方面形成有力推動。

（二）健全配套法規(guī)政策

老城保護(hù)涉及方方面面，包括城市的功能、歷史風(fēng)貌、生態(tài)環(huán)境、文化空間、公共服務(wù)、配套設(shè)施等諸多方面，很多工作都是新的嘗試和探索，需要構(gòu)建詳細(xì)規(guī)劃體系，及時出臺相關(guān)細(xì)則，才能有序開展工作。除了已經(jīng)出臺的規(guī)定外，還需要專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)章，以及具體的政策予以推動，也就是說我們要構(gòu)建完整的規(guī)劃體系。

北京市目前出臺了《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》《首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃(街區(qū)層面)(2018年—2035年)》等相關(guān)工作的指導(dǎo)意見，但還缺少實(shí)操層面的細(xì)化的法規(guī)，尤其是在產(chǎn)權(quán)置換、稅收優(yōu)惠、項(xiàng)目立項(xiàng)、資金保障、產(chǎn)權(quán)用地等方面，由于沒有可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和路徑，很多工作無法正常開展。比如《文物保護(hù)法》中沒有規(guī)定文物騰退的相關(guān)內(nèi)容，且目前尚未出臺能夠解決文物建筑騰退的統(tǒng)一的規(guī)則?，F(xiàn)在核心區(qū)開始對文物開展公益訴訟，但是由于文物保護(hù)屬于等外領(lǐng)域，所以公益訴訟只能是嘗試性的介入，還不能形成對文物保護(hù)有效的司法強(qiáng)制。

因此，我們要完善相關(guān)配套法規(guī)，完善操作指引，完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，形成完整的老城保護(hù)規(guī)劃體系。

（三）搭建多元參與平臺

老城保護(hù)與發(fā)展的重要基礎(chǔ)是社會公眾的參與。積極的多元參與應(yīng)當(dāng)成為歷史文化街區(qū)保護(hù)的重要途徑之一，換言之，老城保護(hù)不能只依靠政府單方面推進(jìn)，而是社會的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，公眾廣泛參與歷史文化名城建設(shè)是不可替代的。1987年《華盛頓憲章》明確規(guī)定鼓勵全體居民參與保護(hù)，2016年出臺的《關(guān)于促進(jìn)文物合理利用的若干意見》也提到鼓勵社會力量參與。我們需要思考的是如何搭建一個能夠讓社會機(jī)構(gòu)和居民都參與進(jìn)來的平臺，如何能形成風(fēng)貌保護(hù)的長效機(jī)制，使各方能各司其職并形成合力。

第一，作為政府的主管部門，考慮的應(yīng)該是怎么制定保護(hù)利用的正面清單和負(fù)面清單，明確鼓勵支持的方向和限制禁止的活動，需要考慮中央、市級的政策如何落地，如何建立共建共治共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行業(yè)管理、產(chǎn)權(quán)單位、經(jīng)營者的銜接。第二，居民應(yīng)該是老城保護(hù)的積極參與者，而不是旁觀者。老城保護(hù)工作不僅保護(hù)建筑本體，更要保護(hù)好文脈，凝聚居民共識，營造城市認(rèn)同感。第三，專業(yè)團(tuán)隊。2019年通過的《北京市責(zé)任規(guī)劃師制度實(shí)施辦法（試行）》明確了責(zé)任規(guī)劃師作為政府選聘的第三方人員，要在責(zé)任范圍內(nèi)提供專業(yè)的技術(shù)服務(wù)。第四，社會資本的介入能很好地彌補(bǔ)財政資金不足的缺口，但我們需要考慮的是，如何規(guī)范社會資本的使用范圍和使用方式，如何界定權(quán)利和義務(wù)、劃定利益分成等實(shí)操層面的問題。我們要轉(zhuǎn)變政府單方面推進(jìn)老城保護(hù)的工作模式，逐漸引進(jìn)社會力量參與，營造全社會關(guān)心、支持、參與的氛圍，形成政府主導(dǎo)、公眾參與、社會協(xié)同的良好態(tài)勢。