二、應對經濟下行壓力挑戰(zhàn)  穩(wěn)字當頭實施宏觀調控

2019年12月10日至12日，中央經濟工作會議在北京勝利召開。會議對2019年以來國內外風險挑戰(zhàn)明顯上升的復雜局面和我國迎難而上取得的經濟社會發(fā)展的巨大成就進行了全面回顧，對在此過程中形成的主要經驗進行了全面總結，針對2020年的經濟形勢給出了“全球動蕩源和風險點顯著增多”、“經濟下行壓力加大”的重要判斷，并以此構建了“穩(wěn)字當頭”的宏觀調控體系，提出了“提高宏觀調控的前瞻性、針對性、有效性”的調控要求和“確保經濟實現(xiàn)量的合理增長和質的穩(wěn)步提升”的調控目標。

2020年1月中下旬，新年伊始，新春將至，受黨中央、國務院的委托，國家衛(wèi)健委高級別專家組赴武漢調查評估新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱新冠肺炎）。隨后，以1月20日高級別專家組成員鐘南山院士接受央視專訪，提出了新冠肺炎存在人傳人的現(xiàn)象為標志，全國上下進入到以防控新冠肺炎為主要工作的階段。1月23日上午10時，武漢開啟了對新冠肺炎阻斷傳播的“封城”模式；1月24日，考慮到武漢與湖北其他市州的密切往來，湖北各市也陸續(xù)進入到“封城”狀態(tài)；1月25日，農歷正月初一，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，強調“把疫情防控工作作為當前最重要的工作來抓”。隨后，全國各地以降低人員流動、隔離疫情傳播、實施聯(lián)防聯(lián)控、全力救治感染患者、加強藥品和物資保障工作為重點的第一階段疫情防控和社會穩(wěn)定工作隨之展開。

這樣，對宏觀經濟政策體系的設計和宏觀調控框架的分析就需要基于中央經濟工作會議的部署和新冠肺炎疫情防控的需要來進行展開。將中央經濟工作會議確定的“穩(wěn)字當頭”的原則和“積極財政政策+穩(wěn)健貨幣政策”的框架作為宏觀經濟政策體系的設計基礎和宏觀調控在2020年的“中長期”要求予以落實；與此同時，將新冠肺炎疫情防控工作作為重大突發(fā)事件和2020年的“中期管理”對象進行設計，從而將2020年經濟政策的一般原則與當前及今后一個階段的疫情防控要求有效的結合在一起，實現(xiàn)疫情防控、經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、人民幸福的綜合目標，圓滿收官“十三五”，勝利實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標。

（一）2020年宏觀經濟政策體系和宏觀調控的基本框架

根據上述分析，我們將2020年的宏觀經濟政策體系和宏觀調控的基本框架按照基礎要求、構成部分（橫向框架）、構成階段（縱向框架）、政策矩陣（綜合框架）來進行規(guī)劃設計。具體內容如下：

1．基礎要求：積極財政政策+穩(wěn)健貨幣政策

根據2019年中央經濟工作會議的要求，2020年的宏觀經濟政策的基礎政策仍然是財政政策和貨幣政策，而宏觀調控的基礎框架仍然是積極財政政策+穩(wěn)健貨幣政策，并“堅持穩(wěn)字當頭，堅持宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會政策要托底的政策框架”。這樣，根據中央經濟工作會議的要求，我們首先確立2020年宏觀經濟政策和宏觀調控的四項基礎要求。

第一，堅持穩(wěn)字當頭，宏觀經濟政策框架穩(wěn)、方向穩(wěn)、模式穩(wěn)、體系穩(wěn)。從當前的情況來看，國內的結構性因素和國際上的多重矛盾交織，而經濟轉型、結構升級和生產模式創(chuàng)新又需要企業(yè)有效的發(fā)揮自己的能力和潛力。因此，宏觀經濟政策不應過于頻繁的調整，直接干預和影響市場對資源的配置，而是要將空間和時間交給市場，交給企業(yè)，由企業(yè)來做主、決策，并同企業(yè)來承擔經營的成果和失敗的風險。但在微觀上，針對具體的企業(yè)和主體，要運用合理的手段，協(xié)助其突破關鍵的難關和風險點，形成對社會經濟需求的有效響應機制。在社會政策上，針對市場競爭的風險和要素稟賦的差異，要建立起保障和托底制度，避免不必要的恐慌和風險情緒傳遞。

第二，積極的財政政策要大力提質增效。政策質量的提高和效率的提升是指更加注重政策的前瞻性、針對性、有效性，減少和降低政策成本，以及對市場不必要的扭曲。核心是要做好以下三點：一是更加注重結構調整，突出財政政策對中小企業(yè)、關鍵技術、短板領域和核心環(huán)節(jié)的作用，兼顧重點和全面；二是更加有效的配置財政資源，堅決壓縮一般性支出，提高財政資金的使用效率，優(yōu)化財政資源的配置結構；三是做好重點領域保障，集中力量實現(xiàn)關鍵領域的突破，以關鍵節(jié)點支撐和帶動全局，堅決做好經濟社會發(fā)展的保障和促進工作，支持基層保工資、保運轉、?；久裆?。

第三，穩(wěn)健的貨幣政策要靈活適度。政策的靈活是指政策手段、對象和策略要保持靈活性，而并不是指政策目標、機制和原則；政府的適度是指應以市場發(fā)揮決定性作用為前提，應堅持風險管理的底線思維，支持風險與收益相平衡、增長與退出相適應。要著力做好以下三個方面：一是保持流動性合理充裕，原則上不做大規(guī)模的信用擴張計劃，貨幣信貸、社會融資規(guī)模增長同經濟發(fā)展相適應，保持社會流動性的充裕穩(wěn)定，避免因開工延遲和生產停滯而導致的流動性問題；二是著力推進利率市場化改革，完善資本市場的定價機制，疏通貨幣政策傳導機制，建立融資風險發(fā)現(xiàn)和管理機制，降低社會融資成本；三是要深化金融供給側結構性改革，堅持金融的本源意識和宗旨意識，增加制造業(yè)中長期融資，更好緩解民營和中小微企業(yè)融資難融資貴問題。

第四，在基礎框架之外，要將財政政策、貨幣政策同消費、投資、就業(yè)、產業(yè)、區(qū)域等政策形成合力。也即，受到周期性、結構性和體制性問題的綜合影響，我們對政策的使用不能單一化，而應有協(xié)調、成體系的使用各項政策，使政策的效力得以發(fā)揮，使政策的合力得以提升。在政策的施力方向上，要引導資金投向供需共同受益、具有乘數效應的先進制造、民生建設、基礎設施短板等領域，促進產業(yè)和消費“雙升級”。

2．2020年宏觀經濟政策和宏觀調控的“三個構成部分”

根據上述“基礎要求”的內容，我們將2020年的宏觀經濟政策劃分為三個構成部分，并構建各構成部分的“工具箱”，形成2020年可供選擇和使用的政策措施。具體有：

第一層次：財政、金融政策。這屬于基礎性政策，既可以獨立發(fā)揮作用，又可以與其他領域的政策相融合，發(fā)揮政策合力。主要的政策工具構成見表2所示：

表2  財政、貨幣金融政策的政策工具匯總

政策

名稱

財政政策

貨幣金融政策

政策

工具

財政補貼（含貼息）

再貸款（含MLF）

政府采購（含購買服務）

再貼現(xiàn)

稅收政策（含收費基金等）

公開市場操作（逆回購）

債務政策（含專項債）

利率政策（含LPR）

股權投資政策（含PPP）

信貸政策

政府擔保和再擔保

存款準備金

國有資本管理與處置

匯率政策

績效管理與評價

存款保險政策

國庫管理

政府投資（引導）基金等

第二層次：產業(yè)和區(qū)域政策。產業(yè)政策實際上包括兩個方面：一是產業(yè)層面的支持和促進政策，如戰(zhàn)略性新興產業(yè)的發(fā)展支持政策等；二是企業(yè)層面的支持和促進政策，如小微企業(yè)的發(fā)展和鼓勵政策等。區(qū)域政策也包括大區(qū)域政策和小區(qū)域政策：大區(qū)域政策往往是指超過一個城市范圍的統(tǒng)一的區(qū)域政策，如成渝經濟區(qū)的政策；小區(qū)域政策主要是指城市范圍內部的特殊園區(qū)政策，如出口加工區(qū)、保稅區(qū)等。具體的產業(yè)政策和區(qū)域政策往往要基于基礎政策展開，這樣形成了如表3所示的總體情況：

表3  產業(yè)和區(qū)域政策主要政策措施匯總

政策

名稱

產業(yè)政策

區(qū)域政策

政策

工具

產業(yè)性財政政策

區(qū)域性財政政策

產業(yè)性金融政策

區(qū)域性金融政策

產業(yè)性人才用工政策

區(qū)域性人才用工政策

產業(yè)分類管理政策

區(qū)域體制管理政策

產業(yè)專業(yè)服務措施

區(qū)域專業(yè)服務措施

小微企業(yè)專項扶持政策

特殊園區(qū)管理政策

高新技術企業(yè)扶持政策

區(qū)域性土地政策

產業(yè)鏈扶持與生態(tài)提升政策

區(qū)域性地理標志、品牌政策

第三層次：消費、投資和貿易政策。這一類型的政策更加注重直接的政策產出效果，核心是要處理好市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的同時，更好地發(fā)揮政府作用。也即上述政策的立足點是完善市場體制機制，彌補市場短板瓶頸，提升市場效應效率，發(fā)揮區(qū)域的比較優(yōu)勢和產業(yè)的競爭優(yōu)勢。具體政策手段由于過繁過細，在此不采取直接列明的方式，而是根據具體的運行情況，堅持微觀政策要活的方式進行針對性的突破和處置。