二、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力挑戰(zhàn)  穩(wěn)字當(dāng)頭實(shí)施宏觀調(diào)控

2019年12月10日至12日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京勝利召開。會(huì)議對(duì)2019年以來(lái)國(guó)內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)明顯上升的復(fù)雜局面和我國(guó)迎難而上取得的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大成就進(jìn)行了全面回顧，對(duì)在此過程中形成的主要經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了全面總結(jié)，針對(duì)2020年的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)給出了“全球動(dòng)蕩源和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)顯著增多”、“經(jīng)濟(jì)下行壓力加大”的重要判斷，并以此構(gòu)建了“穩(wěn)字當(dāng)頭”的宏觀調(diào)控體系，提出了“提高宏觀調(diào)控的前瞻性、針對(duì)性、有效性”的調(diào)控要求和“確保經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)量的合理增長(zhǎng)和質(zhì)的穩(wěn)步提升”的調(diào)控目標(biāo)。

2020年1月中下旬，新年伊始，新春將至，受黨中央、國(guó)務(wù)院的委托，國(guó)家衛(wèi)健委高級(jí)別專家組赴武漢調(diào)查評(píng)估新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡(jiǎn)稱新冠肺炎）。隨后，以1月20日高級(jí)別專家組成員鐘南山院士接受央視專訪，提出了新冠肺炎存在人傳人的現(xiàn)象為標(biāo)志，全國(guó)上下進(jìn)入到以防控新冠肺炎為主要工作的階段。1月23日上午10時(shí)，武漢開啟了對(duì)新冠肺炎阻斷傳播的“封城”模式；1月24日，考慮到武漢與湖北其他市州的密切往來(lái)，湖北各市也陸續(xù)進(jìn)入到“封城”狀態(tài)；1月25日，農(nóng)歷正月初一，習(xí)近平總書記主持召開中央政治局常委會(huì)會(huì)議，強(qiáng)調(diào)“把疫情防控工作作為當(dāng)前最重要的工作來(lái)抓”。隨后，全國(guó)各地以降低人員流動(dòng)、隔離疫情傳播、實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控、全力救治感染患者、加強(qiáng)藥品和物資保障工作為重點(diǎn)的第一階段疫情防控和社會(huì)穩(wěn)定工作隨之展開。

這樣，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系的設(shè)計(jì)和宏觀調(diào)控框架的分析就需要基于中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的部署和新冠肺炎疫情防控的需要來(lái)進(jìn)行展開。將中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定的“穩(wěn)字當(dāng)頭”的原則和“積極財(cái)政政策+穩(wěn)健貨幣政策”的框架作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系的設(shè)計(jì)基礎(chǔ)和宏觀調(diào)控在2020年的“中長(zhǎng)期”要求予以落實(shí)；與此同時(shí)，將新冠肺炎疫情防控工作作為重大突發(fā)事件和2020年的“中期管理”對(duì)象進(jìn)行設(shè)計(jì)，從而將2020年經(jīng)濟(jì)政策的一般原則與當(dāng)前及今后一個(gè)階段的疫情防控要求有效的結(jié)合在一起，實(shí)現(xiàn)疫情防控、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、人民幸福的綜合目標(biāo)，圓滿收官“十三五”，勝利實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。

（一）2020年宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系和宏觀調(diào)控的基本框架

根據(jù)上述分析，我們將2020年的宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系和宏觀調(diào)控的基本框架按照基礎(chǔ)要求、構(gòu)成部分（橫向框架）、構(gòu)成階段（縱向框架）、政策矩陣（綜合框架）來(lái)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。具體內(nèi)容如下：

1．基礎(chǔ)要求：積極財(cái)政政策+穩(wěn)健貨幣政策

根據(jù)2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的要求，2020年的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的基礎(chǔ)政策仍然是財(cái)政政策和貨幣政策，而宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)框架仍然是積極財(cái)政政策+穩(wěn)健貨幣政策，并“堅(jiān)持穩(wěn)字當(dāng)頭，堅(jiān)持宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會(huì)政策要托底的政策框架”。這樣，根據(jù)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的要求，我們首先確立2020年宏觀經(jīng)濟(jì)政策和宏觀調(diào)控的四項(xiàng)基礎(chǔ)要求。

第一，堅(jiān)持穩(wěn)字當(dāng)頭，宏觀經(jīng)濟(jì)政策框架穩(wěn)、方向穩(wěn)、模式穩(wěn)、體系穩(wěn)。從當(dāng)前的情況來(lái)看，國(guó)內(nèi)的結(jié)構(gòu)性因素和國(guó)際上的多重矛盾交織，而經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)升級(jí)和生產(chǎn)模式創(chuàng)新又需要企業(yè)有效的發(fā)揮自己的能力和潛力。因此，宏觀經(jīng)濟(jì)政策不應(yīng)過于頻繁的調(diào)整，直接干預(yù)和影響市場(chǎng)對(duì)資源的配置，而是要將空間和時(shí)間交給市場(chǎng)，交給企業(yè)，由企業(yè)來(lái)做主、決策，并同企業(yè)來(lái)承擔(dān)經(jīng)營(yíng)的成果和失敗的風(fēng)險(xiǎn)。但在微觀上，針對(duì)具體的企業(yè)和主體，要運(yùn)用合理的手段，協(xié)助其突破關(guān)鍵的難關(guān)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，形成對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求的有效響應(yīng)機(jī)制。在社會(huì)政策上，針對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)和要素稟賦的差異，要建立起保障和托底制度，避免不必要的恐慌和風(fēng)險(xiǎn)情緒傳遞。

第二，積極的財(cái)政政策要大力提質(zhì)增效。政策質(zhì)量的提高和效率的提升是指更加注重政策的前瞻性、針對(duì)性、有效性，減少和降低政策成本，以及對(duì)市場(chǎng)不必要的扭曲。核心是要做好以下三點(diǎn)：一是更加注重結(jié)構(gòu)調(diào)整，突出財(cái)政政策對(duì)中小企業(yè)、關(guān)鍵技術(shù)、短板領(lǐng)域和核心環(huán)節(jié)的作用，兼顧重點(diǎn)和全面；二是更加有效的配置財(cái)政資源，堅(jiān)決壓縮一般性支出，提高財(cái)政資金的使用效率，優(yōu)化財(cái)政資源的配置結(jié)構(gòu)；三是做好重點(diǎn)領(lǐng)域保障，集中力量實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵領(lǐng)域的突破，以關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)支撐和帶動(dòng)全局，堅(jiān)決做好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障和促進(jìn)工作，支持基層保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆?/p>

第三，穩(wěn)健的貨幣政策要靈活適度。政策的靈活是指政策手段、對(duì)象和策略要保持靈活性，而并不是指政策目標(biāo)、機(jī)制和原則；政府的適度是指應(yīng)以市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用為前提，應(yīng)堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)管理的底線思維，支持風(fēng)險(xiǎn)與收益相平衡、增長(zhǎng)與退出相適應(yīng)。要著力做好以下三個(gè)方面：一是保持流動(dòng)性合理充裕，原則上不做大規(guī)模的信用擴(kuò)張計(jì)劃，貨幣信貸、社會(huì)融資規(guī)模增長(zhǎng)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，保持社會(huì)流動(dòng)性的充裕穩(wěn)定，避免因開工延遲和生產(chǎn)停滯而導(dǎo)致的流動(dòng)性問題；二是著力推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革，完善資本市場(chǎng)的定價(jià)機(jī)制，疏通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制，建立融資風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)和管理機(jī)制，降低社會(huì)融資成本；三是要深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅(jiān)持金融的本源意識(shí)和宗旨意識(shí)，增加制造業(yè)中長(zhǎng)期融資，更好緩解民營(yíng)和中小微企業(yè)融資難融資貴問題。

第四，在基礎(chǔ)框架之外，要將財(cái)政政策、貨幣政策同消費(fèi)、投資、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策形成合力。也即，受到周期性、結(jié)構(gòu)性和體制性問題的綜合影響，我們對(duì)政策的使用不能單一化，而應(yīng)有協(xié)調(diào)、成體系的使用各項(xiàng)政策，使政策的效力得以發(fā)揮，使政策的合力得以提升。在政策的施力方向上，要引導(dǎo)資金投向供需共同受益、具有乘數(shù)效應(yīng)的先進(jìn)制造、民生建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施短板等領(lǐng)域，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)“雙升級(jí)”。

2．2020年宏觀經(jīng)濟(jì)政策和宏觀調(diào)控的“三個(gè)構(gòu)成部分”

根據(jù)上述“基礎(chǔ)要求”的內(nèi)容，我們將2020年的宏觀經(jīng)濟(jì)政策劃分為三個(gè)構(gòu)成部分，并構(gòu)建各構(gòu)成部分的“工具箱”，形成2020年可供選擇和使用的政策措施。具體有：

第一層次：財(cái)政、金融政策。這屬于基礎(chǔ)性政策，既可以獨(dú)立發(fā)揮作用，又可以與其他領(lǐng)域的政策相融合，發(fā)揮政策合力。主要的政策工具構(gòu)成見表2所示：

表2  財(cái)政、貨幣金融政策的政策工具匯總

政策

名稱

財(cái)政政策

貨幣金融政策

政策

工具

財(cái)政補(bǔ)貼（含貼息）

再貸款（含MLF）

政府采購(gòu)（含購(gòu)買服務(wù)）

再貼現(xiàn)

稅收政策（含收費(fèi)基金等）

公開市場(chǎng)操作（逆回購(gòu)）

債務(wù)政策（含專項(xiàng)債）

利率政策（含LPR）

股權(quán)投資政策（含PPP）

信貸政策

政府擔(dān)保和再擔(dān)保

存款準(zhǔn)備金

國(guó)有資本管理與處置

匯率政策

績(jī)效管理與評(píng)價(jià)

存款保險(xiǎn)政策

國(guó)庫(kù)管理

政府投資（引導(dǎo)）基金等

第二層次：產(chǎn)業(yè)和區(qū)域政策。產(chǎn)業(yè)政策實(shí)際上包括兩個(gè)方面：一是產(chǎn)業(yè)層面的支持和促進(jìn)政策，如戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展支持政策等；二是企業(yè)層面的支持和促進(jìn)政策，如小微企業(yè)的發(fā)展和鼓勵(lì)政策等。區(qū)域政策也包括大區(qū)域政策和小區(qū)域政策：大區(qū)域政策往往是指超過一個(gè)城市范圍的統(tǒng)一的區(qū)域政策，如成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的政策；小區(qū)域政策主要是指城市范圍內(nèi)部的特殊園區(qū)政策，如出口加工區(qū)、保稅區(qū)等。具體的產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策往往要基于基礎(chǔ)政策展開，這樣形成了如表3所示的總體情況：

表3  產(chǎn)業(yè)和區(qū)域政策主要政策措施匯總

政策

名稱

產(chǎn)業(yè)政策

區(qū)域政策

政策

工具

產(chǎn)業(yè)性財(cái)政政策

區(qū)域性財(cái)政政策

產(chǎn)業(yè)性金融政策

區(qū)域性金融政策

產(chǎn)業(yè)性人才用工政策

區(qū)域性人才用工政策

產(chǎn)業(yè)分類管理政策

區(qū)域體制管理政策

產(chǎn)業(yè)專業(yè)服務(wù)措施

區(qū)域?qū)I(yè)服務(wù)措施

小微企業(yè)專項(xiàng)扶持政策

特殊園區(qū)管理政策

高新技術(shù)企業(yè)扶持政策

區(qū)域性土地政策

產(chǎn)業(yè)鏈扶持與生態(tài)提升政策

區(qū)域性地理標(biāo)志、品牌政策

第三層次：消費(fèi)、投資和貿(mào)易政策。這一類型的政策更加注重直接的政策產(chǎn)出效果，核心是要處理好市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的同時(shí)，更好地發(fā)揮政府作用。也即上述政策的立足點(diǎn)是完善市場(chǎng)體制機(jī)制，彌補(bǔ)市場(chǎng)短板瓶頸，提升市場(chǎng)效應(yīng)效率，發(fā)揮區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。具體政策手段由于過繁過細(xì)，在此不采取直接列明的方式，而是根據(jù)具體的運(yùn)行情況，堅(jiān)持微觀政策要活的方式進(jìn)行針對(duì)性的突破和處置。