劉勇 國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員

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我今天講的題目是“新一輪國土空間規(guī)劃的基本思路”?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》出臺(tái)以后，掀起了新一輪國土空間規(guī)劃的熱潮，如何做好規(guī)劃成為人們議論的焦點(diǎn)。進(jìn)入新時(shí)代，在新常態(tài)下，我國宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然較大。在這種情況下，保持中國經(jīng)濟(jì)高速增長主要是靠區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)形成了一個(gè)亮點(diǎn)。一方面，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)具有巨大的回旋余地，國土空間大，在穩(wěn)增長中起著十分關(guān)鍵的作用。另一方面，我國經(jīng)濟(jì)也存在“兩不”問題，即發(fā)展不均衡不全面，也體現(xiàn)在區(qū)域空間上。如何既保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長的良好作用，又能解決“兩不”問題，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，就成為未來我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須解決的一個(gè)重大問題。解決好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題，一個(gè)關(guān)鍵的核心內(nèi)容就是進(jìn)行新一輪國土空間規(guī)劃，使我國國土空間規(guī)劃上一個(gè)臺(tái)階，這樣才能保證我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)在新形勢(shì)下繼續(xù)保持既促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)增長，又保持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)。

一、新一輪國土空間規(guī)劃的背景與意義

事實(shí)上，國土空間規(guī)劃并不是新概念，早在20世紀(jì)80年代初，我國就開展了以PRED（人口、資源、環(huán)境、發(fā)展）協(xié)調(diào)發(fā)展為重點(diǎn)的國土開發(fā)整治活動(dòng)，并編制了環(huán)渤海、上海經(jīng)濟(jì)區(qū)和山西能源基地三個(gè)國土空間規(guī)劃。但由于當(dāng)時(shí)改革開放處于初級(jí)階段，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略以經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展為主，這些規(guī)劃在實(shí)施過程中由于種種原因未能得到很好地推進(jìn)，也留下了許多問題。

總體來看，改革開放40多年和中華人民共和國成立70年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得巨大成就，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展功不可沒，但同時(shí)也面臨發(fā)展“不平衡不充分”的“兩不”問題，“兩不”問題突出地表現(xiàn)在區(qū)域和國土空間開發(fā)上。

（一）新一輪國土空間規(guī)劃的背景

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)成為我國穩(wěn)增長的唯一亮點(diǎn)

目前，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為我國穩(wěn)增長的唯一亮點(diǎn)。中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展取得巨大成就，成為一枝獨(dú)秀，有些學(xué)者甚至把中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展概括為“中國模式”或者“中國模式的核心”。這是從中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑來看，是從總結(jié)改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就的高度來講的。此外，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在突出問題，就是發(fā)展不平衡不全面。從不平衡的角度來說，主要是東中西差距較大，北中南也出現(xiàn)了區(qū)域差距擴(kuò)大的現(xiàn)象。從不全面的角度來說，我們現(xiàn)在的發(fā)展還是經(jīng)濟(jì)單向突進(jìn)，生態(tài)環(huán)境、社會(huì)發(fā)展相對(duì)來說顯得滯后。因此，未來的發(fā)展需要靠全面協(xié)調(diào)，需要靠新一輪國土空間規(guī)劃加以解決。我們既要保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長的作用，同時(shí)也要解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所面臨的突出問題。

2.國土空間開發(fā)程度還有巨大發(fā)展空間

總的來看，我國目前國土空間開發(fā)程度和發(fā)達(dá)國家相比還比較低，還有巨大的發(fā)展空間。從建設(shè)用地占國土面積的比例來看：美國的這一比例是8%，也就是說，美國的國土有8%的面積是建設(shè)用地，開發(fā)強(qiáng)度比較高；日本的這一比例是28%，當(dāng)然日本是因?yàn)閲颐娣e相對(duì)較小，人口也比較密集，因此它的國土建設(shè)用地開發(fā)密度比較高。那么我國這一比例是多少？2008年，我國國土開發(fā)強(qiáng)度達(dá)到3.4%，和發(fā)達(dá)國家相比還有很大的距離。當(dāng)然，這也體現(xiàn)在我們的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化還處于發(fā)展中國家的水平，和發(fā)達(dá)國家相比還有很大的距離。因此，未來我國國土空間開發(fā)的空間非常大。

3.新時(shí)代我國區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展新思路已經(jīng)形成，國土空間規(guī)劃是其基本內(nèi)容和保障

未來怎樣發(fā)展，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系怎樣構(gòu)建？目前，新的戰(zhàn)略已經(jīng)形成，迫切需要國土空間規(guī)劃加以保障。實(shí)際上，國土空間規(guī)劃也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)。好的國土空間規(guī)劃對(duì)保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展會(huì)起到一定的支持作用。在這一背景下，國土空間規(guī)劃的重要性日益突出。