（二）新一輪國土空間規(guī)劃面臨的主要問題

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)“點(diǎn)線面”三種空間形態(tài)面臨的問題

區(qū)域是由“點(diǎn)線面”構(gòu)成的，是多層次區(qū)域體系。因此，“點(diǎn)線面”的問題也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的問題。

（1）從“點(diǎn)”來看

“點(diǎn)”是指城鄉(xiāng)居民點(diǎn)在地表空間的分布結(jié)構(gòu)，它的主要問題有兩個(gè)。其一，數(shù)量太少，特別是地級以上城市數(shù)量太少。美國有地級以上城市六百個(gè)左右，中國有三百多個(gè)，所以未來要大力增加地級以上城市數(shù)量。其二，結(jié)構(gòu)不合理?？偟膩碚f，我們的城市數(shù)量太少，鄉(xiāng)村居民點(diǎn)太多。此外，大中小城鎮(zhèn)之間的比例關(guān)系還面臨很多問題。從空間結(jié)構(gòu)來看，城市主要分布在東部，中西部相對來說較少；從規(guī)模結(jié)構(gòu)來看，大的城市太大，小的城市太小，缺乏處于中間環(huán)節(jié)的地級市。

（2）從“線”來看

“線”是指連接城鄉(xiāng)居民點(diǎn)之間的交通線路和通信線路，這里主要是指綜合交通線路，它的主要問題有三個(gè)。其一，“斷頭路”和“缺邊路”太多，需要消除。其二，城鄉(xiāng)居民點(diǎn)之間多層次“直線三角形”交通道路網(wǎng)絡(luò)還沒有形成。當(dāng)然，直線三角的聯(lián)系是分不同層次的，中國建制鎮(zhèn)以上的城市之間都應(yīng)該用直線三角聯(lián)系起來，而現(xiàn)在這樣的網(wǎng)絡(luò)還沒有形成。其三，城市內(nèi)部小街區(qū)、多層次、高彈性一體化交通網(wǎng)絡(luò)還沒有形成?，F(xiàn)在，城市交通的主要問題是街區(qū)太大，道路都是主干線，缺乏毛細(xì)血管的支撐，因而整個(gè)城市的活力受到嚴(yán)重影響，交通堵塞、交通不便成為普遍現(xiàn)象。這是“線”的問題。

（3）從“面”來看

“面”是指農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地（包括海洋）。“面”的問題主要包括兩個(gè)方面。其一，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化還沒有實(shí)現(xiàn)。城鄉(xiāng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的前提是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。雖然我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展取得了巨大成就，但離現(xiàn)代化的要求還有一定距離。真正現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)是以家庭農(nóng)場為核心，是規(guī)?；?、機(jī)械化、生態(tài)化、高效率的。到2035年，我國要基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化；到2050年，我國要建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。那么，如果農(nóng)業(yè)沒有現(xiàn)代化，就談不上實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。因此，在這一輪國土空間規(guī)劃中，農(nóng)業(yè)問題是非常突出的問題，是需要著力加以解決的問題。其二，生態(tài)文明可持續(xù)發(fā)展問題依然突出。生態(tài)文明是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的前提，需要得到優(yōu)先滿足，否則整個(gè)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)構(gòu)成的更高層次的大系統(tǒng)將面臨崩潰，最終波及經(jīng)濟(jì)本身的發(fā)展；另外，生態(tài)文明也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一部分，其建設(shè)也具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。對于生態(tài)文明，一是在發(fā)展中不要破壞生態(tài)，這是最起碼的前提；二是要改善生態(tài)、優(yōu)化生態(tài)，使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量更好。從后者的角度來說，搞好生態(tài)文明建設(shè)可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，這個(gè)產(chǎn)品具有公共性、公益性，需要政府在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

2.區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系面臨的主要問題

“點(diǎn)線面”構(gòu)成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系。我們可以從供給側(cè)、需求側(cè)、市場失靈和運(yùn)行機(jī)制四個(gè)方面來分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)面臨的主要問題。

（1）從供給側(cè)看，城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作關(guān)系不清

目前，城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)作體系還沒有完全建立起來，許多區(qū)域的“點(diǎn)線面”結(jié)構(gòu)還不清晰，存在很多缺陷，由“點(diǎn)線面”構(gòu)成的都市縣、農(nóng)業(yè)縣的分工協(xié)作也面臨很多困難。比如，現(xiàn)在依然有很多地方不顧條件地發(fā)展制造業(yè)。因此，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向還很不明朗，沒有按照其區(qū)位條件和未來發(fā)展方向進(jìn)行。

（2）從需求側(cè)看，空間市場互聯(lián)互通依然不夠，包括硬件條件和軟件條件

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要空間一體化市場給予支撐，而現(xiàn)在空間一體化市場互聯(lián)互通依然不夠，包括硬件條件和軟件條件。改革開放40多年來，空間市場一體化的硬件條件和軟件條件都得到了巨大改善。從硬件條件來看，我國的高鐵系統(tǒng)、高速公路系統(tǒng)等在世界上都很突出，但是相對于我國巨大的國土空間來說還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要進(jìn)一步加大建設(shè)力度。從軟件條件來看，軟件環(huán)境是指區(qū)域之間的貿(mào)易規(guī)則、貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會保障體系的一體化。社會保障要全國統(tǒng)籌，區(qū)域之間的貿(mào)易要消除貿(mào)易壁壘和地方保護(hù)主義。我們在這些方面取得了巨大成就，但是離發(fā)達(dá)國家的更高標(biāo)準(zhǔn)也還有一定的距離，特別是社會保障體系，現(xiàn)在離全國統(tǒng)籌的要求還有一定距離。

（3）從政府干預(yù)市場失靈的角度看，區(qū)域差距還很大，生態(tài)環(huán)境問題依然突出

市場失靈主要有兩方面問題，一是空間發(fā)展的差距很大，二是生態(tài)環(huán)境問題依然很多，前者涉及協(xié)調(diào)發(fā)展，后者涉及可持續(xù)發(fā)展。從區(qū)域發(fā)展差距看，東中西部地區(qū)相對差距在縮小、絕對差距在擴(kuò)大，北中南地區(qū)差距逐步顯現(xiàn)。北中南地區(qū)差距主要表現(xiàn)在結(jié)構(gòu)上，北方地區(qū)結(jié)構(gòu)偏重，南方地區(qū)結(jié)構(gòu)偏輕，中部地區(qū)既有重工業(yè)也有輕工業(yè)，結(jié)構(gòu)相對來說全面一些?？偟膩碚f，南北之間結(jié)構(gòu)上存在差距，北方因?yàn)橹毓I(yè)比重較高，近幾年發(fā)展速度在下降，南方因?yàn)橐暂p工業(yè)為主，結(jié)構(gòu)升級速度比較快，因此保持了一定的增長速度。當(dāng)然，中國改革開放40多年來，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國的區(qū)域發(fā)展是朝著協(xié)調(diào)方向前進(jìn)的，區(qū)域之間的相對差距逐步縮小，東中西部的相對差距也在縮小，近幾年中西部的增長速度高于東部。但是，東中西部、北中南部的絕對差距是擴(kuò)大的。同樣，我國與發(fā)達(dá)國家的相對差距急劇縮小，但是絕對差距還在擴(kuò)大，這是我們未來需要加以關(guān)注的，也是新一輪國土空間規(guī)劃需要關(guān)注的。從生態(tài)環(huán)境角度看，生態(tài)環(huán)境問題包括四個(gè)方面：一是生態(tài)破壞；二是環(huán)境污染；三是全球性問題，如溫室效應(yīng)、臭氧層破壞；四是自然生態(tài)脆弱和自然災(zāi)害問題。近幾年，我國面臨的生態(tài)破壞和環(huán)境污染的壓力越來越大。當(dāng)然，進(jìn)入新時(shí)代以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對生態(tài)文明建設(shè)高度重視，生態(tài)環(huán)境破壞和環(huán)境污染都得到了很好的控制，并且在向好的方向發(fā)展，但由于積累的問題比較嚴(yán)重，因此還需要花很長的時(shí)間加以解決。同時(shí)，我國在新能源發(fā)展上是走在世界前列的，在解決溫室氣體排放等方面也是主力軍。目前，中國建立了世界上比較先進(jìn)的災(zāi)害防御體系。每當(dāng)遇到重大自然災(zāi)害時(shí)，由于中國社會主義制度的優(yōu)越性，我們的反應(yīng)比較迅速，解決問題也比較到位，得到了國際社會的高度認(rèn)可。當(dāng)然，我們還有許多基礎(chǔ)工作需要做，自然災(zāi)害預(yù)防預(yù)報(bào)還有待加強(qiáng)，自然災(zāi)害事后安置能力還需要進(jìn)一步加大建設(shè)力度。

（4）從運(yùn)行機(jī)制看，還面臨不完善的區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制

我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)主要包括三個(gè)方面。其一，市場主體有待明確。中國經(jīng)濟(jì)主要是區(qū)域經(jīng)濟(jì)模式，區(qū)域政府之間的競爭使中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)保持了快速發(fā)展。中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型要把權(quán)力從中央下放到地方，再由地方下放到企業(yè)，真正讓企業(yè)在資源配置中起決定性作用。當(dāng)前，有學(xué)者認(rèn)為我們現(xiàn)在完成了行政性分權(quán)，中央把很多管理經(jīng)濟(jì)的權(quán)限下放給了地方，“放管服”工作還在進(jìn)行。下一步的重點(diǎn)應(yīng)該放在市場性分權(quán)方面，把權(quán)力從地方政府真正歸還給企業(yè)，只有這樣，企業(yè)才能真正成為市場主體。其二，市場資源配置機(jī)制尚不健全，因此要建立完善的市場配置資源機(jī)制。其三，政府干預(yù)責(zé)任和范圍有待進(jìn)一步規(guī)范。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)角度來說，政府對區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)主要包括兩個(gè)方面：一是土地要素的用途管制，二是國有土地的征用。今后，對征用土地的范圍和強(qiáng)度還需要進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范，真正把政府征用土地的性質(zhì)控制在公共用途范圍內(nèi)。