三、新一輪國土空間規(guī)劃的目標(biāo)與任務(wù)
(一)目標(biāo)體系
從構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展要求構(gòu)建現(xiàn)代化區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系來看,新一輪國土空間規(guī)劃的目標(biāo)體系可以確定為:由“一個(gè)7%、兩個(gè)70%”構(gòu)成的總體目標(biāo),以及四個(gè)方面組成的若干分指標(biāo)。
1.總體目標(biāo)
總體目標(biāo)是由“一個(gè)7%、兩個(gè)70%”構(gòu)成的。
一個(gè)7%,是指國土開發(fā)強(qiáng)度(建設(shè)用地占比)占7%。目前,我國國土開發(fā)強(qiáng)度不到4%,與世界平均水平大體相當(dāng);而發(fā)達(dá)國家的國土開發(fā)強(qiáng)度都在8%以上,美國是8.2%,日本高達(dá)到28%。我國要實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化,國土空間規(guī)劃利用強(qiáng)度應(yīng)該大大提高,特別是每平方公里建設(shè)用地人口比重還要進(jìn)一步提高。
兩個(gè)70%,一是工業(yè)化率達(dá)到70%。這里的工業(yè)化率主要是指服務(wù)業(yè),包括工業(yè)服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、消費(fèi)性服務(wù)業(yè)、生產(chǎn)要素性服務(wù)業(yè)等?,F(xiàn)在,制造業(yè)比重相對(duì)比較高,而服務(wù)業(yè)比重相對(duì)還比較低。工業(yè)化率達(dá)到70%是建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的基本要求。二是城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%。全面現(xiàn)代化是對(duì)高度城鎮(zhèn)化的要求。西方國家城鎮(zhèn)化率一般都在80%以上,而且這一比例仍在提高。我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%是一個(gè)可實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。
2.分指標(biāo)
在總體目標(biāo)前提下,還有四個(gè)方面的若干分指標(biāo):一是區(qū)域分工合作指標(biāo);二是空間一體化指標(biāo),比如“斷頭路”“通達(dá)率”等;三是協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展指標(biāo),就是地區(qū)差距控制指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境指標(biāo)、污染物排放指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境改善指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)等;四是區(qū)域經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行指標(biāo),比如市場(chǎng)化水平、資源配置效率指標(biāo)、營商環(huán)境等。在新一輪國土空間規(guī)劃中應(yīng)該把這些新指標(biāo)納入進(jìn)去,以反映其新的變化、新的動(dòng)態(tài)。
(二)具體任務(wù)
區(qū)域空間體系由四個(gè)方面組成:一是供給側(cè)方面,怎樣構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系;二是需求側(cè)方面,怎樣完善需求體系;三是市場(chǎng)失靈條件下,政府怎樣干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系;四是區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。從這幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)劃,以形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的框架。這個(gè)框架實(shí)際上就是現(xiàn)代化區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系,建立在“點(diǎn)線面”基礎(chǔ)上,按照全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的總體要求,以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線,遵循市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的客觀規(guī)律,按照供給側(cè)、需求側(cè)、市場(chǎng)失靈和運(yùn)行機(jī)制等四個(gè)方面的理論分析框架,構(gòu)建現(xiàn)代化區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系。建立國土空間規(guī)劃體系,不僅是為完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系服務(wù),也是為構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的框架和戰(zhàn)略服務(wù)。因此,按照以上四個(gè)方面,我們就可以識(shí)別出未來國土空間規(guī)劃要完成的四大任務(wù)。
1.從供給側(cè)看,需要構(gòu)建城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作新體系
新體系的基本思路是,在明確“點(diǎn)線面”和縣域基本區(qū)域單元的基礎(chǔ)上,以城鄉(xiāng)分工協(xié)作為起點(diǎn),以都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣分工協(xié)作為主線,以都市圈和城市群為依托,按照城鄉(xiāng)區(qū)域分工與協(xié)作的基本原則,構(gòu)建如下多層次城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作新體系。具體來看,區(qū)域分工協(xié)作新體系由四個(gè)層次構(gòu)成。
(1)城鄉(xiāng)縣域經(jīng)濟(jì)
城鄉(xiāng)縣域經(jīng)濟(jì)分工體系包括兩種,即都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣。
都市縣是指以服務(wù)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)品原材料制造業(yè)為主的地級(jí)以上城市所在的縣域,包括首都都市縣(北京城六區(qū))、直轄市都市縣、省會(huì)都市縣、地級(jí)市都市縣等。這是從學(xué)理角度來說的,不是從行政區(qū)劃的角度來說的。這次國土功能規(guī)劃要明確三縣:生態(tài)縣、耕地保護(hù)縣和城市邊界縣。
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣是指以規(guī)?;彝マr(nóng)場(chǎng)為主的集約高效農(nóng)業(yè)縣域,其縣城和建制鎮(zhèn)主要從事以農(nóng)產(chǎn)品原料加工制造業(yè)和涉農(nóng)輔助性制造業(yè)服務(wù)業(yè)為主。實(shí)際上,很多食品制造業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工都是在縣域里完成的,以此提高它的附加值。比如,美國有3043個(gè)縣,其中都市縣,即都市統(tǒng)計(jì)區(qū),相當(dāng)于我國地級(jí)市所在的縣,有592個(gè),占20%,其余為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)縣,占80%。美國農(nóng)業(yè)縣非常多,并且大部分是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè),是氣候農(nóng)業(yè)、金融農(nóng)業(yè)、高科技農(nóng)業(yè)。當(dāng)然,美國城市數(shù)量也很多,城鄉(xiāng)之間關(guān)系也很密切,城市為農(nóng)村的機(jī)械化、農(nóng)業(yè)化、化肥化提供了大量必要融資,形成了都市縣和農(nóng)業(yè)縣的合理分工體系,比如大城市的金融服務(wù)也為農(nóng)業(yè)提供了非常良好的服務(wù)。相對(duì)而言,我國地級(jí)及以上城市有338個(gè),數(shù)量較少,其余均為農(nóng)業(yè)縣?,F(xiàn)在,我國很多地方的農(nóng)業(yè)還處在種的糧食大部分是自己吃的階段,而農(nóng)業(yè)要和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系相協(xié)調(diào),至少要是商品農(nóng)業(yè),這樣才能和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相接軌。否則,自給自足的農(nóng)業(yè)是沒辦法與市場(chǎng)化農(nóng)業(yè)對(duì)接的。在這種情況下,農(nóng)業(yè)縣要對(duì)以非農(nóng)產(chǎn)品原材料制造業(yè)為主的工業(yè)加以限制,這樣才能形成區(qū)域分工協(xié)作體系。當(dāng)然,如果這個(gè)農(nóng)業(yè)縣有可能成為未來以制造業(yè)或服務(wù)業(yè)為主的都市縣,我們可以鼓勵(lì)。但是一般情況下,如果這個(gè)縣農(nóng)業(yè)發(fā)展條件好,就要以現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)為發(fā)展方向。我們希望通過“雙評(píng)估”,能夠確定全國各縣域未來的發(fā)展方向,使全國各縣域都按照其區(qū)位和比較優(yōu)勢(shì),成功地發(fā)展成為都市縣或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣。新一輪國土空間規(guī)劃如果能夠在這一點(diǎn)上取得突破,將會(huì)為未來區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
(2)都市圈
都市圈是指一個(gè)地級(jí)及以上都市縣和其周邊若干產(chǎn)業(yè)關(guān)系密切農(nóng)業(yè)縣構(gòu)成的城鄉(xiāng)分工合作體系,相當(dāng)于我國的地級(jí)市行政區(qū)。2017年,中國共有338個(gè)地級(jí)及以上城市。相比美國擁有近600多個(gè)都市統(tǒng)計(jì)區(qū),我國地級(jí)都市圈數(shù)量還嚴(yán)重不足,需要增加一倍的數(shù)量,才能確保我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。2019年2月,國家發(fā)展改革委出臺(tái)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》,明確將都市圈和城市群兩個(gè)概念分開。都市圈的任務(wù)主要是解決城鄉(xiāng)分工協(xié)作問題,由以制造業(yè)服務(wù)業(yè)為主的都市縣把周邊的縣域帶動(dòng)起來。制造業(yè)在地級(jí)市或者在地級(jí)市所在的縣里面進(jìn)行,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在農(nóng)業(yè)縣里面進(jìn)行,各司其職,各有分工,城鄉(xiāng)分工協(xié)作明確,這樣才構(gòu)成現(xiàn)代化都市圈。
(3)城市群
城市群是指3個(gè)及以上都市圈構(gòu)成的都市分工協(xié)作體系,主要任務(wù)是解決城市與城市之間的分工協(xié)作。制造業(yè)本身是比較復(fù)雜的,隨著工業(yè)化程度的不斷提高,很多產(chǎn)品不可能在一個(gè)城市里面完成,特別是像汽車、火車、飛機(jī)等大的工業(yè)制造品都需要合作來完成,所以需要城市與城市之間的分工協(xié)作。此外,從區(qū)域經(jīng)濟(jì)角度來說,一些平原地區(qū)往往有多個(gè)地級(jí)市,而多個(gè)地級(jí)市又在平原地區(qū)產(chǎn)生了分工協(xié)作,這也是符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般規(guī)律的。在區(qū)域發(fā)展中,各個(gè)企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的要求越來越大,才能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益,企業(yè)不斷擴(kuò)張,城市也會(huì)不斷擴(kuò)張,城市之間的擴(kuò)張慢慢就形成了城市群。順應(yīng)這一潮流,國家提出未來要建設(shè)21個(gè)城市群的設(shè)想(也有人認(rèn)為是19個(gè))??偟膩碚f,國家最近出臺(tái)了一系列關(guān)于促進(jìn)城市群發(fā)展的若干政策,把它作為新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的主要形式。城市群的規(guī)劃可以大大提高區(qū)域分工協(xié)作的進(jìn)程。
(4)城市群綿延帶
城市群綿延帶是指三個(gè)或以上城市群構(gòu)成的都市分工協(xié)作體系。這說明什么?企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張,城市規(guī)模擴(kuò)張,城市群規(guī)模擴(kuò)張,這些都是處于擴(kuò)張的狀態(tài),當(dāng)擴(kuò)張達(dá)到一定程度就會(huì)有新的組織出現(xiàn)。城市擴(kuò)張后就形成了都市圈,都市圈擴(kuò)張后就形成了城市群,城市群再擴(kuò)張就構(gòu)成了城市綿延帶。這是隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不斷深化而必然出現(xiàn)的一種客觀現(xiàn)象。正在規(guī)劃中的城市群綿延帶有以長三角為核心的滬蘇浙皖地區(qū)、以珠三角為核心的粵閩瓊地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)以及以武漢為中心的長江中游平原地區(qū)和以成渝為中心的四川盆地地區(qū)等。
從“以縣域?yàn)榛緟^(qū)域單元構(gòu)建多層次城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作新體系示意表”來看,都市縣和農(nóng)業(yè)縣是縣域發(fā)展的兩個(gè)最高形式。按照規(guī)模來分,都市縣又分為大都市縣、中都市縣、小都市縣。大都市縣包括首都都市縣、直轄市都市縣等,以現(xiàn)代高端服務(wù)業(yè)為主,如金融、高等教育、技術(shù)研發(fā)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、國際交流、大型物流等。中都市縣主要包括省會(huì)城市,以裝備制造業(yè)為主。小都市縣主要以能源原材料產(chǎn)業(yè)、零部件配套產(chǎn)業(yè)以及非農(nóng)產(chǎn)品制造業(yè)為主。農(nóng)業(yè)縣是一個(gè)大的概念,包括種植縣、林業(yè)縣、牧業(yè)縣、漁業(yè)縣等,這些縣都要因地制宜發(fā)展。美國也同樣如此,雖然他們的農(nóng)業(yè)縣占80%,但是農(nóng)業(yè)縣之間還不一樣,這種分工協(xié)作有利于整體效率提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安排。在新一輪國土空間規(guī)劃中,我們應(yīng)該把農(nóng)業(yè)分工協(xié)作考慮進(jìn)去,這樣才能真正構(gòu)成區(qū)域經(jīng)濟(jì)以縣域?yàn)榛A(chǔ),都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣分工協(xié)作。
我們簡單說一下采礦業(yè)。采礦業(yè)很特殊,它和農(nóng)業(yè)一樣是片狀的、散狀的。特別是采集環(huán)節(jié),既能出現(xiàn)在縣里,也可以出現(xiàn)在都市圈里。城市的可持續(xù)發(fā)展不能完全依靠礦業(yè),它只是點(diǎn)綴,是錦上添花的。
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