三、新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)與任務(wù)

（一）目標(biāo)體系

從構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展要求構(gòu)建現(xiàn)代化區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系來(lái)看，新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)體系可以確定為：由“一個(gè)7%、兩個(gè)70%”構(gòu)成的總體目標(biāo)，以及四個(gè)方面組成的若干分指標(biāo)。

1.總體目標(biāo)

總體目標(biāo)是由“一個(gè)7%、兩個(gè)70%”構(gòu)成的。

一個(gè)7%，是指國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度（建設(shè)用地占比）占7%。目前，我國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不到4%，與世界平均水平大體相當(dāng)；而發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度都在8%以上，美國(guó)是8.2%，日本高達(dá)到28%。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化，國(guó)土空間規(guī)劃利用強(qiáng)度應(yīng)該大大提高，特別是每平方公里建設(shè)用地人口比重還要進(jìn)一步提高。

兩個(gè)70%，一是工業(yè)化率達(dá)到70%。這里的工業(yè)化率主要是指服務(wù)業(yè)，包括工業(yè)服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、消費(fèi)性服務(wù)業(yè)、生產(chǎn)要素性服務(wù)業(yè)等。現(xiàn)在，制造業(yè)比重相對(duì)比較高，而服務(wù)業(yè)比重相對(duì)還比較低。工業(yè)化率達(dá)到70%是建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的基本要求。二是城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%。全面現(xiàn)代化是對(duì)高度城鎮(zhèn)化的要求。西方國(guó)家城鎮(zhèn)化率一般都在80%以上，而且這一比例仍在提高。我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%是一個(gè)可實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

2.分指標(biāo)

在總體目標(biāo)前提下，還有四個(gè)方面的若干分指標(biāo)：一是區(qū)域分工合作指標(biāo)；二是空間一體化指標(biāo)，比如“斷頭路”“通達(dá)率”等；三是協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)，就是地區(qū)差距控制指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境指標(biāo)、污染物排放指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境改善指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)等；四是區(qū)域經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行指標(biāo)，比如市場(chǎng)化水平、資源配置效率指標(biāo)、營(yíng)商環(huán)境等。在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃中應(yīng)該把這些新指標(biāo)納入進(jìn)去，以反映其新的變化、新的動(dòng)態(tài)。

（二）具體任務(wù)

區(qū)域空間體系由四個(gè)方面組成：一是供給側(cè)方面，怎樣構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系；二是需求側(cè)方面，怎樣完善需求體系；三是市場(chǎng)失靈條件下，政府怎樣干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系；四是區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。從這幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)劃，以形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的框架。這個(gè)框架實(shí)際上就是現(xiàn)代化區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系，建立在“點(diǎn)線面”基礎(chǔ)上，按照全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的總體要求，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，遵循市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的客觀規(guī)律，按照供給側(cè)、需求側(cè)、市場(chǎng)失靈和運(yùn)行機(jī)制等四個(gè)方面的理論分析框架，構(gòu)建現(xiàn)代化區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系。建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，不僅是為完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系服務(wù)，也是為構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的框架和戰(zhàn)略服務(wù)。因此，按照以上四個(gè)方面，我們就可以識(shí)別出未來(lái)國(guó)土空間規(guī)劃要完成的四大任務(wù)。

1.從供給側(cè)看，需要構(gòu)建城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作新體系

新體系的基本思路是，在明確“點(diǎn)線面”和縣域基本區(qū)域單元的基礎(chǔ)上，以城鄉(xiāng)分工協(xié)作為起點(diǎn)，以都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣分工協(xié)作為主線，以都市圈和城市群為依托，按照城鄉(xiāng)區(qū)域分工與協(xié)作的基本原則，構(gòu)建如下多層次城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作新體系。具體來(lái)看，區(qū)域分工協(xié)作新體系由四個(gè)層次構(gòu)成。

（1）城鄉(xiāng)縣域經(jīng)濟(jì)

城鄉(xiāng)縣域經(jīng)濟(jì)分工體系包括兩種，即都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣。

都市縣是指以服務(wù)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)品原材料制造業(yè)為主的地級(jí)以上城市所在的縣域，包括首都都市縣（北京城六區(qū)）、直轄市都市縣、省會(huì)都市縣、地級(jí)市都市縣等。這是從學(xué)理角度來(lái)說(shuō)的，不是從行政區(qū)劃的角度來(lái)說(shuō)的。這次國(guó)土功能規(guī)劃要明確三縣：生態(tài)縣、耕地保護(hù)縣和城市邊界縣。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣是指以規(guī)模化家庭農(nóng)場(chǎng)為主的集約高效農(nóng)業(yè)縣域，其縣城和建制鎮(zhèn)主要從事以農(nóng)產(chǎn)品原料加工制造業(yè)和涉農(nóng)輔助性制造業(yè)服務(wù)業(yè)為主。實(shí)際上，很多食品制造業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工都是在縣域里完成的，以此提高它的附加值。比如，美國(guó)有3043個(gè)縣，其中都市縣，即都市統(tǒng)計(jì)區(qū)，相當(dāng)于我國(guó)地級(jí)市所在的縣，有592個(gè)，占20%，其余為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)縣，占80%。美國(guó)農(nóng)業(yè)縣非常多，并且大部分是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，是氣候農(nóng)業(yè)、金融農(nóng)業(yè)、高科技農(nóng)業(yè)。當(dāng)然，美國(guó)城市數(shù)量也很多，城鄉(xiāng)之間關(guān)系也很密切，城市為農(nóng)村的機(jī)械化、農(nóng)業(yè)化、化肥化提供了大量必要融資，形成了都市縣和農(nóng)業(yè)縣的合理分工體系，比如大城市的金融服務(wù)也為農(nóng)業(yè)提供了非常良好的服務(wù)。相對(duì)而言，我國(guó)地級(jí)及以上城市有338個(gè)，數(shù)量較少，其余均為農(nóng)業(yè)縣?，F(xiàn)在，我國(guó)很多地方的農(nóng)業(yè)還處在種的糧食大部分是自己吃的階段，而農(nóng)業(yè)要和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系相協(xié)調(diào)，至少要是商品農(nóng)業(yè)，這樣才能和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相接軌。否則，自給自足的農(nóng)業(yè)是沒(méi)辦法與市場(chǎng)化農(nóng)業(yè)對(duì)接的。在這種情況下，農(nóng)業(yè)縣要對(duì)以非農(nóng)產(chǎn)品原材料制造業(yè)為主的工業(yè)加以限制，這樣才能形成區(qū)域分工協(xié)作體系。當(dāng)然，如果這個(gè)農(nóng)業(yè)縣有可能成為未來(lái)以制造業(yè)或服務(wù)業(yè)為主的都市縣，我們可以鼓勵(lì)。但是一般情況下，如果這個(gè)縣農(nóng)業(yè)發(fā)展條件好，就要以現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)為發(fā)展方向。我們希望通過(guò)“雙評(píng)估”，能夠確定全國(guó)各縣域未來(lái)的發(fā)展方向，使全國(guó)各縣域都按照其區(qū)位和比較優(yōu)勢(shì)，成功地發(fā)展成為都市縣或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣。新一輪國(guó)土空間規(guī)劃如果能夠在這一點(diǎn)上取得突破，將會(huì)為未來(lái)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（2）都市圈

都市圈是指一個(gè)地級(jí)及以上都市縣和其周邊若干產(chǎn)業(yè)關(guān)系密切農(nóng)業(yè)縣構(gòu)成的城鄉(xiāng)分工合作體系，相當(dāng)于我國(guó)的地級(jí)市行政區(qū)。2017年，中國(guó)共有338個(gè)地級(jí)及以上城市。相比美國(guó)擁有近600多個(gè)都市統(tǒng)計(jì)區(qū)，我國(guó)地級(jí)都市圈數(shù)量還嚴(yán)重不足，需要增加一倍的數(shù)量，才能確保我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。2019年2月，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確將都市圈和城市群兩個(gè)概念分開(kāi)。都市圈的任務(wù)主要是解決城鄉(xiāng)分工協(xié)作問(wèn)題，由以制造業(yè)服務(wù)業(yè)為主的都市縣把周邊的縣域帶動(dòng)起來(lái)。制造業(yè)在地級(jí)市或者在地級(jí)市所在的縣里面進(jìn)行，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在農(nóng)業(yè)縣里面進(jìn)行，各司其職，各有分工，城鄉(xiāng)分工協(xié)作明確，這樣才構(gòu)成現(xiàn)代化都市圈。

（3）城市群

城市群是指3個(gè)及以上都市圈構(gòu)成的都市分工協(xié)作體系，主要任務(wù)是解決城市與城市之間的分工協(xié)作。制造業(yè)本身是比較復(fù)雜的，隨著工業(yè)化程度的不斷提高，很多產(chǎn)品不可能在一個(gè)城市里面完成，特別是像汽車、火車、飛機(jī)等大的工業(yè)制造品都需要合作來(lái)完成，所以需要城市與城市之間的分工協(xié)作。此外，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)角度來(lái)說(shuō)，一些平原地區(qū)往往有多個(gè)地級(jí)市，而多個(gè)地級(jí)市又在平原地區(qū)產(chǎn)生了分工協(xié)作，這也是符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般規(guī)律的。在區(qū)域發(fā)展中，各個(gè)企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的要求越來(lái)越大，才能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，企業(yè)不斷擴(kuò)張，城市也會(huì)不斷擴(kuò)張，城市之間的擴(kuò)張慢慢就形成了城市群。順應(yīng)這一潮流，國(guó)家提出未來(lái)要建設(shè)21個(gè)城市群的設(shè)想（也有人認(rèn)為是19個(gè)）?？偟膩?lái)說(shuō)，國(guó)家最近出臺(tái)了一系列關(guān)于促進(jìn)城市群發(fā)展的若干政策，把它作為新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的主要形式。城市群的規(guī)劃可以大大提高區(qū)域分工協(xié)作的進(jìn)程。

（4）城市群綿延帶

城市群綿延帶是指三個(gè)或以上城市群構(gòu)成的都市分工協(xié)作體系。這說(shuō)明什么？企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張，城市規(guī)模擴(kuò)張，城市群規(guī)模擴(kuò)張，這些都是處于擴(kuò)張的狀態(tài)，當(dāng)擴(kuò)張達(dá)到一定程度就會(huì)有新的組織出現(xiàn)。城市擴(kuò)張后就形成了都市圈，都市圈擴(kuò)張后就形成了城市群，城市群再擴(kuò)張就構(gòu)成了城市綿延帶。這是隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不斷深化而必然出現(xiàn)的一種客觀現(xiàn)象。正在規(guī)劃中的城市群綿延帶有以長(zhǎng)三角為核心的滬蘇浙皖地區(qū)、以珠三角為核心的粵閩瓊地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)以及以武漢為中心的長(zhǎng)江中游平原地區(qū)和以成渝為中心的四川盆地地區(qū)等。

從“以縣域?yàn)榛緟^(qū)域單元構(gòu)建多層次城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作新體系示意表”來(lái)看，都市縣和農(nóng)業(yè)縣是縣域發(fā)展的兩個(gè)最高形式。按照規(guī)模來(lái)分，都市縣又分為大都市縣、中都市縣、小都市縣。大都市縣包括首都都市縣、直轄市都市縣等，以現(xiàn)代高端服務(wù)業(yè)為主，如金融、高等教育、技術(shù)研發(fā)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、國(guó)際交流、大型物流等。中都市縣主要包括省會(huì)城市，以裝備制造業(yè)為主。小都市縣主要以能源原材料產(chǎn)業(yè)、零部件配套產(chǎn)業(yè)以及非農(nóng)產(chǎn)品制造業(yè)為主。農(nóng)業(yè)縣是一個(gè)大的概念，包括種植縣、林業(yè)縣、牧業(yè)縣、漁業(yè)縣等，這些縣都要因地制宜發(fā)展。美國(guó)也同樣如此，雖然他們的農(nóng)業(yè)縣占80%，但是農(nóng)業(yè)縣之間還不一樣，這種分工協(xié)作有利于整體效率提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安排。在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃中，我們應(yīng)該把農(nóng)業(yè)分工協(xié)作考慮進(jìn)去，這樣才能真正構(gòu)成區(qū)域經(jīng)濟(jì)以縣域?yàn)榛A(chǔ)，都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣分工協(xié)作。

我們簡(jiǎn)單說(shuō)一下采礦業(yè)。采礦業(yè)很特殊，它和農(nóng)業(yè)一樣是片狀的、散狀的。特別是采集環(huán)節(jié)，既能出現(xiàn)在縣里，也可以出現(xiàn)在都市圈里。城市的可持續(xù)發(fā)展不能完全依靠礦業(yè)，它只是點(diǎn)綴，是錦上添花的。