政府治理創(chuàng)新與政府治理的新典范:中國政府改革40年(2)

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政府治理創(chuàng)新與政府治理的新典范:中國政府改革40年(2)

摘要:政府治理改革與創(chuàng)新乃是對政府治理體系重新思考、重新設(shè)計、重新建構(gòu)的過程。中國政府治理變革的動力來源于經(jīng)濟(jì)和社會的轉(zhuǎn)型,亦是政府治理體系內(nèi)部矛盾運動的結(jié)果。40年政府改革創(chuàng)新的結(jié)果便是產(chǎn)生和發(fā)展了具有中國特色的、不同于傳統(tǒng)模式的新的政府治理典范。中國政府治理變革乃是一種基本典范的轉(zhuǎn)移。

(三)社會主義市場經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)治理的困境

從計劃經(jīng)濟(jì)走向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)無疑是40年中國社會最具革命性的變革。中國改革開放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起點是僵化的計劃經(jīng)濟(jì)龐大而低效率的公共部門以及一個短缺的經(jīng)濟(jì)體。改革初期,中國體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于如何打破計劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛,推動市場化改革,推動資本積累,促進(jìn)工業(yè)化和城市化。推動市場化并非透過市場的自發(fā)作用可以為之,其任務(wù)便落在政府身上,市場化改革意味著政府必須改變傳統(tǒng)的以政府權(quán)力為中心的治理模式,并將自身的權(quán)力和掌控的資源讓渡給市場和企業(yè)。從某種意義上講,市場化改革能否取得成效,能否成功,從根本上取決于政府自身的自我革命。市場機(jī)制和市場經(jīng)濟(jì)要求市場在資源配置過程中起決定性作用,便意味著行政權(quán)力配置資源的退出;市場經(jīng)濟(jì)乃是建立在產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上,這便要求政府要完善產(chǎn)權(quán)制度并保護(hù)產(chǎn)權(quán);市場機(jī)制,要實現(xiàn)要素的自由流動,這便需要政府完善要素市場,實現(xiàn)要素的市場化配置;市場體制是建立在市場決定價格的機(jī)制基礎(chǔ)之上,這便需要政府改革價格管制,由市場決定價格;市場經(jīng)濟(jì)需要公平的競爭環(huán)境,便需要政府放松規(guī)制,改革商事制度。同時市場經(jīng)濟(jì)也需要有為的政府,以彌補(bǔ)市場的缺陷和不足。中國市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展,與政府治理變革,是一個雙向推動的過程。市場經(jīng)濟(jì)改革的發(fā)展,推動著政府改革與創(chuàng)新,反過來,政府改革與創(chuàng)新也推動著市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善。

(四)全球化與國際競爭的加劇

以貿(mào)易和投資自由化、便利化為核心的經(jīng)濟(jì)全球化乃是時代的潮流和不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。40年中國改革的過程,也是中國走向開放,建立開放型經(jīng)濟(jì)和社會的過程。經(jīng)濟(jì)全球化不僅意味著國家之間的合作,也意味著國家之間的競爭,提升國家競爭能力乃是政府面臨的重大議題。而政府能力則是一個國家綜合國力和競爭力的主導(dǎo)性因素,政府如何引導(dǎo)和調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)運行,參與國際經(jīng)濟(jì)競爭,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,自然便成為政府工作的重心所在。同時,經(jīng)濟(jì)全球化對政府治理提出了更高的要求,要求政府的運行更加公平、更加透明;政府的治理要遵循法治,政府的行為具有可預(yù)測性;政府要為外資創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境等;政府的運行要更具效率。順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和保持國際競爭力的內(nèi)在需要,為中國政府治理變革提供了契機(jī),也提供了強(qiáng)大的動力。

(五)網(wǎng)絡(luò)社會和知識經(jīng)濟(jì)

從歷史上來看,科技的進(jìn)步和發(fā)展乃是推動社會變革的主要力量之一。從20世紀(jì)80年代開始的現(xiàn)代通信技術(shù)革命,特別是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和普及對人類社會產(chǎn)生了革命性的影響,它不僅改變了生產(chǎn)方式,也改變了人類的生活方式和交往方式。人類社會進(jìn)入了網(wǎng)絡(luò)社會和知識經(jīng)濟(jì)的時代,這一時代呈現(xiàn)出了與傳統(tǒng)時代不同的特質(zhì),如數(shù)位化、全球化、虛擬化、去密集化、動態(tài)化、即時性、流動空間等。在網(wǎng)絡(luò)化的社會中,知識已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)活動的根本生產(chǎn)要素,成為國家創(chuàng)造持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長,形塑競爭優(yōu)勢,積累附加值的主要驅(qū)動力。網(wǎng)絡(luò)社會和知識時代的興起,改變了政府施政的外部環(huán)境,動態(tài)、復(fù)雜、多元的環(huán)境,對政府的職能和角色、政府的組織形態(tài)與結(jié)構(gòu)功能以及政府的運行方式提出了新的要求,同時,新的信息和通信技術(shù)革命,也為政府治理創(chuàng)新提供了新的技術(shù)和手段,催化著新的治理方式,成為推動政府改革與創(chuàng)新的最佳媒介與策略動力,為建立以服務(wù)民眾為中心的、靈活、高效、透明的政府創(chuàng)造了可能性。

除了政府治理環(huán)境的變化之外,推動中國政府治理體系變革與創(chuàng)新的另外一個主要因素在于政府治理體系自身存在的一些基本矛盾。在一定程度上講,正是這些矛盾的存在與變化構(gòu)成了源源不斷的力量來源,促成了政府的改革。創(chuàng)造性地利用矛盾,通過創(chuàng)新擺脫和解決矛盾,恰恰是政府改革本身的應(yīng)有之意。具體而言,政府治理體系存在的基本矛盾在于以下幾個方面:

(一)政府職能和任務(wù)的繁重與政府能力

隨著社會的發(fā)展和進(jìn)步,政府管理職能日益擴(kuò)張,任務(wù)日趨艱巨和復(fù)雜,幾乎涉及社會生活的方方面面。這便要求政府自身的能力與其承擔(dān)的職責(zé)相匹配。唯政府具有政策創(chuàng)新力、高效執(zhí)行力、資源汲取力、廣泛協(xié)商力、有效管制力等,方能適應(yīng)不斷變化和增長的需要,方能有效解決公共問題,有效提供公共服務(wù)。如果政府自身的能力與其承擔(dān)的角色和發(fā)揮的作用不相適應(yīng),政府便不可能為經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。而事實上,能力的欠缺或者不足始終是社會政府體系所面臨的突出問題。

(二)整體的公共利益與局部的、個體的利益

利益是人們在一定社會條件下生存和發(fā)展需要的表現(xiàn),利益關(guān)系是人從事生產(chǎn)和其他社會活動的動機(jī)。正是在這個意義上,馬克思主義認(rèn)為“人們所奮斗的一切,都是同他們的利益有關(guān)”。政府治理,乃是追求公共利益的國家作用,然在多元利益社會中,始終存在著不同的利益群體,政府亦不是一個同質(zhì)的集團(tuán),在政府體系內(nèi)部也始終存在著整體的公共利益與部門利益、公共利益與地方利益、個人利益與公共利益的矛盾和沖突。政府改革的許多領(lǐng)域,均涉及利益關(guān)系的調(diào)整和利益的重新分配。而如何防止利益沖突,盡可能地保障和促進(jìn)公共利益的實現(xiàn),均是政府改革關(guān)注的核心問題。

(三)權(quán)力的集中和權(quán)力的分散

政府治理體系從縱向上看也是一個經(jīng)由權(quán)力劃分和配置所形成的一個多層級控制體系。中央與地方是公共權(quán)力的垂直分立,垂直分立事實上也是事務(wù)項目的區(qū)分,大的原則是由中央與地方各自處理分內(nèi)的事務(wù)項目,歸中央的事務(wù),地方不能過問,歸地方的事務(wù),中央也不處理。中央管的事務(wù)項目較多者,為中央集權(quán)制(centralization),地方管的事務(wù)項目多者,為地方分權(quán)制(decentralization)。我國是單一制的中央集權(quán)制國家,地方與中央為代理關(guān)系、隸屬關(guān)系;地方政府是國家機(jī)關(guān);中央與地方為行政分治關(guān)系;中央與地方存在監(jiān)督關(guān)系,以行政監(jiān)督為主;在中央集權(quán)制國家,如何處理中央與地方的關(guān)系,破除本位思考和零和思維,兼顧地方自主或中央統(tǒng)合,發(fā)揮中央與地方比較優(yōu)勢和調(diào)動中央地方積極性,始終是中國政府面臨的改革議題。

(四)部門分化與整合

政府體系,從縱向上看,乃是經(jīng)由專業(yè)化分工和職能劃分而形成的部門體系。部門化的結(jié)果便形成了承擔(dān)不同公共事務(wù)的職能部門,從而行使對不同公共事務(wù)的管轄權(quán),展現(xiàn)了功能性政府的特質(zhì)。部門化的初衷乃在于透過專業(yè)化的分工應(yīng)對政府事務(wù)的復(fù)雜性,透過工作的專業(yè)化(task specialization)來提高政府的效率。唯在現(xiàn)實中,部門化亦導(dǎo)致了許多問題,如權(quán)責(zé)集中和集權(quán),無法適應(yīng)變化的需要;部門林立和機(jī)構(gòu)膨脹;本位主義和部門利益;在權(quán)責(zé)不清情況下,導(dǎo)致相互推諉、相互扯皮;政出多門,不易協(xié)調(diào)等。因此,功能分制的情況下,政府治理便出現(xiàn)了高成本,缺乏長遠(yuǎn)觀點、缺乏對民眾負(fù)責(zé)等問題。如何使政府成為一個完整的體系,發(fā)揮整體的合力,便成為改革的難題之一。

(五)政府權(quán)力的擴(kuò)張與控制

在現(xiàn)代社會,行政權(quán)的擴(kuò)張乃成為一個普遍現(xiàn)象。行政權(quán)力的擴(kuò)張,使得政府的自主性大大提高,有利于政務(wù)的推行,也能夠使政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家建設(shè)上發(fā)揮積極主動作用,但與此同時,公共權(quán)力亦面臨被誤用、濫用、失去控制而導(dǎo)致的各種風(fēng)險。如何既保證政府的權(quán)威和自主性,同時防止權(quán)力的侵蝕,亦是政府治理的困境與矛盾所在。

上述矛盾并非政府治理體系中存在的全部結(jié)構(gòu)性矛盾,還有許多其他的矛盾,如行政效率與公平之間的矛盾;政府管制與社會自主與創(chuàng)新之間的矛盾;照章辦事與繁文縟節(jié)、形式主義、缺乏彈性之間的矛盾等等。政府治理改革與創(chuàng)新,正是解決各種矛盾的過程。

三、走向政府治理的新典范:40年政府改革的成就

中國政府改革,實際上乃是一場社會再造運動,它是在中國社會整體轉(zhuǎn)型的背景下進(jìn)行的,改革所涉及的范圍和內(nèi)容,已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)意義上政府自身行政的范圍,涉及政府與社會的方方面面。其改革范圍之廣、幅度和力度之大、涉及的議題之多,已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他國家行政改革的范疇。改革開放以來,中國共產(chǎn)黨和人民政府以極大的自我革命和創(chuàng)新精神,堅定不移推動政府治理的變革,經(jīng)過40年的改革和發(fā)展,一種具有中國特色、不同于傳統(tǒng)的、新的政府治理典范正在形成和顯現(xiàn),經(jīng)濟(jì)的高速增長和社會的整體性進(jìn)步,便是這種新治理典范績效的最好證明。具體而言,40年中國政府治理創(chuàng)新的主要成就(或者新典范的主要特質(zhì))在于以下幾個方面:

(一)政府治理的主導(dǎo)價值再確認(rèn):人民為中心的政府治理

新中國歷次頒布的憲法均明確申明我國是人民民主的國家,國家的一切權(quán)力屬于人民,憲法明確規(guī)定:“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持與人民的密切關(guān)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)。”一切國家機(jī)關(guān)和工作人員都是人民的公仆,這便是共和國的立國精神和價值所在。政府改革四十年,政府治理唯一不變的便是對這種主導(dǎo)價值的不斷確認(rèn)、強(qiáng)化和發(fā)展。早在20世紀(jì)50年代,鄧小平同志明確指出:“工人階級政黨不是把人民群眾當(dāng)作自己的工具,而是更自覺地認(rèn)定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具”。[3]黨和政府是人民實現(xiàn)其利益的工具,明確指明了政府存在的價值便在于對人民期待的價值的創(chuàng)造。政府治理改革的目的在于廢除官僚主義,發(fā)展社會主義民主,調(diào)動人民的積極性。“三個代表”重要思想以及科學(xué)發(fā)展觀也是以人民的主體性為其核心的。十八大以來,黨和政府確立了人民中心的發(fā)展觀,人民中心的發(fā)展觀既是指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會持續(xù)健康發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀,又是政府治理實踐的核心價值觀,正如習(xí)近平同志所講的:“中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的國家是代表最廣大人民根本利益的,其一切理論和路線、方針、政策,其一切工作部署和工作安排,都應(yīng)該來自人民,都應(yīng)該為人民的利益而制定和實施”,[4]并再次重申“堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨,實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益,把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量一切工作的根本標(biāo)準(zhǔn)……”[5]以人民中心的治理觀的確立,標(biāo)志著政府治理從國家中心主義轉(zhuǎn)向人民中心主義。

(二)政府治理重心的轉(zhuǎn)移:發(fā)展與變革導(dǎo)向的政府治理

改革開放以來,中國政府面對不斷變化了的國際和國內(nèi)環(huán)境以及各種矛盾和挑戰(zhàn),積極主動調(diào)整和改變自己的工作重心,形成了以變革和發(fā)展為導(dǎo)向的現(xiàn)實主義的治理風(fēng)格。中國社會的轉(zhuǎn)型,固然是政府與社會雙向推動的結(jié)果,但政府在整個社會的變革和發(fā)展中發(fā)揮著積極、主導(dǎo)、催化、推動的作用,展現(xiàn)了創(chuàng)造發(fā)展和變革環(huán)境,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的能力。除了傳統(tǒng)的維護(hù)秩序和政治社會穩(wěn)定的角色之外,政府在社會轉(zhuǎn)型和發(fā)展中扮演了多重積極的角色:(1)經(jīng)濟(jì)和社會變革的代理人(change agent)。中國社會經(jīng)濟(jì)和其他領(lǐng)域的變革,均是有計劃的變革,而政府始終是變革規(guī)劃的設(shè)計者和推動者;(2)發(fā)展共識的建立者和領(lǐng)導(dǎo)者。改革開放開始,面對生存和發(fā)展的壓力和挑戰(zhàn),中國政府從政治現(xiàn)實主義出發(fā),確立了發(fā)展是第一要務(wù),發(fā)展是硬道理,發(fā)展是謀取解決一切問題的解決之道這一基本共識,并積極創(chuàng)新發(fā)展的理念,領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展;(3)制度規(guī)則的制定者。任何社會,經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展前提是建立有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基本條件,即法律制度和規(guī)則,所謂有良法則有良治。改革開放以來,適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展變化,中國已經(jīng)建立起了基本適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的法律、法規(guī)和規(guī)則體系,而政府在其中則扮演了程序領(lǐng)導(dǎo)者(procedure leader)的積極角色;(4)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的制定者和執(zhí)行者。政府透過國民經(jīng)濟(jì)和發(fā)展規(guī)劃以及各個領(lǐng)域的專門發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃,引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展,使發(fā)展更具前瞻性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性;(5)公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者。在大量公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域,公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施以及基礎(chǔ)性公共服務(wù),政府不僅僅是直接的投資者,而且是直接的生產(chǎn)者和提供者,這不僅為經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件,也直接促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,增進(jìn)了民生,保障了公民的基本權(quán)益。生產(chǎn)力的巨大進(jìn)步,綜合國力的提升,國民生活水平的改善,實際上與政府的積極作用密不可分。

(三)市場化改革和親市場的政府治理

市場化改革,即承認(rèn)和保護(hù)個人和企業(yè)對經(jīng)濟(jì)利益的追求,重視市場的作用,發(fā)揮市場在資源配置過程中的決定性作用,是40年中國改革的主要實踐。中國政府改革也是沿著如何建立起與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府治理體制這一主線來進(jìn)行的,政府與市場關(guān)系的變革乃是核心,這突出表現(xiàn)在政府職能的調(diào)整。經(jīng)過40年的改革,政府職能體系不斷優(yōu)化,基本上建立了與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的職能體系,建立了親市場的政府治理。這主要表現(xiàn)在:(1)明確了政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向,即政府職能向創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境,提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),維護(hù)社會公平正義,既能夠發(fā)揮我國社會主義政治制度的優(yōu)勢,又能運用市場激發(fā)經(jīng)濟(jì)的活力;(2)初步解決了政府職能的錯位問題。市場在資源配置過程中的作用得到了體現(xiàn);推動了市場的開放和公平的準(zhǔn)入;放開市場價格,價格關(guān)系得到初步理順,使得價格能夠真實反映市場需求,重視價格機(jī)制對市場的調(diào)節(jié)作用;(3)政府職能實現(xiàn)的方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。對經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的治理從傳統(tǒng)的行政命令、直接干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)手段和宏觀控制,既發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用,綜合運用財政、稅收、投資、金融等政策手段促進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變;(4)適應(yīng)社會主要矛盾的變化。政府職能的重點領(lǐng)域逐步轉(zhuǎn)向向全體人民提供統(tǒng)一、均等的公共服務(wù)。當(dāng)然,政府職能的轉(zhuǎn)變充滿了各種矛盾和沖突,這一轉(zhuǎn)變過程剛剛開始。政府與市場的關(guān)系永遠(yuǎn)是動態(tài)的、非均衡的。

(四)權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整與分權(quán)協(xié)同的政府治理

政府治理,并非是政府單方面行使權(quán)力的過程,而是政府與企業(yè)、政府與社會、中央與地方之間有機(jī)互動和相互作用的過程。國家的優(yōu)良治理和社會的有效治理乃是建立在負(fù)責(zé)任的政府、有活力的企業(yè)、有生命力的社會組織三大部門協(xié)力關(guān)系之上的。中國傳統(tǒng)治理模式最顯著的特征在于高度的集權(quán),其弊端在于抑制國家、地方、企業(yè)、社會的積極性、創(chuàng)造性,最終導(dǎo)致整個國家缺乏活力,缺乏效率。中國社會的變革,正是從農(nóng)村開始,下放權(quán)力,使農(nóng)民有了經(jīng)營自主權(quán),極大調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性,解放生產(chǎn)力。自此以后,調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu),實行分權(quán)化改革始終是中國政府治理變革的主線之一。中國政府改革40年,其成果之一便是透過權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整,形成了一個分權(quán)協(xié)同治理的基本格局。具體而言:(1)賦權(quán)企業(yè)。改變了傳統(tǒng)的政府直接管理國有企業(yè)的方式,推進(jìn)政企分開,實現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離,確立了國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的主體地位。企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實體和市場主體。同時,從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu),進(jìn)行了國有大型企業(yè)的股份制和公司制改造,逐步建立起了同社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國有資產(chǎn)監(jiān)督和管理體系,改革的結(jié)果,使得國有經(jīng)濟(jì)取得了較快發(fā)展,也大大增強(qiáng)了國有企業(yè)的市場競爭能力;(2)賦權(quán)社會。堅持政事分開,管辦分離的原則,積極推進(jìn)事業(yè)單位的分類改革,激發(fā)了事業(yè)單位的活力。承認(rèn)社會組織作為社會治理主體之一的地位,透過政府購買服務(wù)的方式,積極促進(jìn)社會組織的健康發(fā)展;(3)賦權(quán)地方政府。透過經(jīng)濟(jì)性和行政性分權(quán),特別是財政分權(quán),使得地方政府支出占政府全部支出的85%,極大地調(diào)動了地方政府發(fā)展的積極性,也調(diào)動了地方政府推動改革的積極性。分權(quán)化改革的另一個積極效應(yīng)在于,在分權(quán)治理的框架下,中央政府通過地方局部地區(qū)的政策創(chuàng)新試驗,探索和總結(jié)了經(jīng)驗,然后達(dá)成共識,在更大范圍和全國推廣,這不僅僅有利于政府政策創(chuàng)新能力的提升,而且大大降低了改革過程中可能出現(xiàn)的諸多不確定性和風(fēng)險。權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整,最終涉及的是多元利益格局的調(diào)整,權(quán)力分享、權(quán)力下放所產(chǎn)生的利益共享,恰恰為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展提供了正當(dāng)?shù)恼T因,最終有利于形成權(quán)力共享、利益共享、責(zé)任共擔(dān)、風(fēng)險共受的協(xié)同治理格局。

(五)政府治理架構(gòu)調(diào)整與整體性的政府治理

政府組織機(jī)構(gòu)是政府履行職能的載體,完整統(tǒng)一、事權(quán)確實、協(xié)調(diào)一致、精簡效能的政府組織框架乃是政府體系良好運行的基礎(chǔ)。受傳統(tǒng)政府治理模式以及諸多因素的影響,長期以來,政府組織框架存在諸多問題,如政府部門(特別是經(jīng)濟(jì)管理部門),仍然偏多,不僅超過了有效的控制幅度,而且增加了協(xié)調(diào)的成本;政府部門的職責(zé)交叉、職能重疊、權(quán)責(zé)不一的現(xiàn)象比較普遍;政策的領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)合功能不強(qiáng),出現(xiàn)政出多門,條塊分割等。是故,機(jī)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化也始終伴隨著政府治理的變革。經(jīng)過40多年的改革和調(diào)整,政府組織框架日益合理化,這主要表現(xiàn)在:(1)從單純調(diào)整改革政府機(jī)構(gòu)到統(tǒng)籌改革和調(diào)整黨政群機(jī)構(gòu)設(shè)置,其結(jié)果強(qiáng)化了黨的全面領(lǐng)導(dǎo),強(qiáng)化了政策的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)合功能,維護(hù)了政令的統(tǒng)一;(2)政府機(jī)構(gòu)和人員膨脹、政府規(guī)模擴(kuò)大的趨勢得到了有效控制,政府機(jī)構(gòu)和人員日趨精簡,更符合運行經(jīng)濟(jì)的原則;(3)大部制框架的確立,使得政府事權(quán)更加統(tǒng)一,改變了傳統(tǒng)上部門林立、職責(zé)不清和交叉、多頭管理、多頭執(zhí)法的現(xiàn)狀;(4)建立了決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又相互制約的政府組織權(quán)力運行機(jī)制;(5)跨機(jī)關(guān)政府整合服務(wù)。隨著地方服務(wù)大廳、行政審批服務(wù)中心、互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)模式的建立和推廣,政府對民眾提供服務(wù)的方式發(fā)生了改變,跨機(jī)關(guān)、整合性、便民化、高效率的新的服務(wù)模式已經(jīng)形成??偟膩砜?,面向社會需求和公共問題,服務(wù)社會與民眾的整體性政府治理正在得到呈現(xiàn)。

(六)政府開放與民主參與的政府治理

政府治理體系乃是一個開放的系統(tǒng),雖有其邊界,但要維持其活力,增加治理的有效性,需保持其開放性。政府的開放也是40年中國政府創(chuàng)新的主旋律之一。主要表現(xiàn)在:(1)建立政府信息公開制度,滿足和落實人民的知情權(quán),使人民成為知情的公民(informed citizens);(2)建立政務(wù)公開制度,使政府在陽光下運作,政府的運作更加透明化,實現(xiàn)人民對政府權(quán)力與運作的有效監(jiān)督;(3)建立民主參與決策和政策制定的制度。重大事項決策的調(diào)查研究制度、專家咨詢制度、社會聽證制度、多元化的民主協(xié)商制度(政治協(xié)商、政府協(xié)商、社會協(xié)商)得到確立;(4)以普遍主義為價值導(dǎo)向的,以公平、平等、競爭為基本特征的公職人員管理體系的建立、發(fā)展和完善;(5)城市社區(qū)居民自治以及農(nóng)村村民自治制度的確立和實施,不僅使社區(qū)成為公民學(xué)習(xí)共同治理的場所,而且能夠使居民由下而上地參與和投入,自發(fā)、自主、自治地解決社區(qū)存在的問題,創(chuàng)造社區(qū)的生機(jī)。民主參與的治理,不僅促進(jìn)了政府治理的合法性,更重要的是促進(jìn)了政府制定政策的理性,以及執(zhí)行的效率。

(七)治理方式變革與依法而治的政府治理

依法治國和法治政府乃是人類治理文明的共同特征。建設(shè)法治政府不僅是全面推進(jìn)依法治國,建立社會主義法治國家的重要內(nèi)容,亦是維護(hù)人民群眾合法權(quán)益,實現(xiàn)社會公平正義的制度保障。中國政府改革和轉(zhuǎn)型,是從人治走向法治的過程,經(jīng)過40年的改革,法治政府基本格局已經(jīng)形成,為全面建成法治政府奠定了堅實的基礎(chǔ)。主要表現(xiàn)為:(1)建設(shè)法治國家和法治政府已經(jīng)成為國家的基本方略,整個社會達(dá)成了廣泛的政治共識;(2)強(qiáng)化了黨對法治政府的領(lǐng)導(dǎo),完善了全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)體制,法治政府的建設(shè)有了領(lǐng)導(dǎo)保障;(3)制定了全面推進(jìn)依法行政,建設(shè)法治政府的規(guī)劃和實施策略;(4)建立了適應(yīng)法治政府發(fā)展需要的基本的法律法規(guī)和規(guī)章體系,涉及規(guī)范政府組織、公職人員管理、行政行為、行政程序、行政救濟(jì)等諸多方面。法律法規(guī)體系的建立和完善,使得政府權(quán)力的獲取、組織、行使有了制度上的約束和保障,通過良法,促進(jìn)良治;(5)在重視規(guī)范和約束政府權(quán)力的同時,更加重視公民權(quán)利的利益的維護(hù),這主要體現(xiàn)在給付行政的范圍不斷擴(kuò)大上;(6)改革行政執(zhí)法體制,整合執(zhí)法主體,精簡執(zhí)法機(jī)構(gòu),進(jìn)行了相對集中行政執(zhí)法權(quán),推進(jìn)綜合執(zhí)法的改革探索,在一定程度上緩解了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、亂執(zhí)法等突出問題;(7)通過審批制度改革,大大壓縮了政府權(quán)力尋租的空間和鏟除腐敗滋生的土壤,為廉潔政府的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

責(zé)任編輯:王妗校對:董潔最后修改:
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