一、前 言

人類發(fā)展的歷史表明，在任何一個社會，均需要一個治理的體系，用以貫徹集體的目標(biāo)與維持內(nèi)外的秩序。政府治理乃是一個社會的必需品。政府治理系統(tǒng)并非一個閉關(guān)自守的封閉體系，而是與社會大系統(tǒng)之間存在著“取”與“予”功能平衡的一個開放體系，治理體系獲取社會的支持及資源的供給，有效轉(zhuǎn)化為政策以及政策的執(zhí)行以及服務(wù)輸出或給予社會。同時，治理體系也是一個生態(tài)適應(yīng)的有機(jī)體，需要適應(yīng)外在的環(huán)境的變化，與時俱進(jìn)，新陳代謝，求新求進(jìn)，方能維持本身的存在、持續(xù)與發(fā)展。

縱觀人類社會治理發(fā)展的歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，一旦治理的體系無法適應(yīng)變化了的環(huán)境，便會出現(xiàn)治理的危機(jī)，導(dǎo)致國家的衰敗，甚至于瓦解乃至滅亡。對安全的追求，對既定結(jié)構(gòu)、規(guī)則及其利益的維護(hù)，似乎是人類的天性，或許正是這種天性，有助于治理體系本身的維持與持續(xù)。人類與其他動物的一個區(qū)別在于，其具有無限的智慧和創(chuàng)造力，能夠從歷史的經(jīng)驗中學(xué)習(xí)和思考，不斷超越和創(chuàng)新，這恰恰又是人類進(jìn)步的源泉和力量所在。個體是如此，組織是如此，國家和政府亦是如此。無論是對個體、群體，還是國家而言，如何維持其既定的基本的規(guī)則體系，保持一定程度的連續(xù)性、穩(wěn)定性，另一方面，如何應(yīng)對環(huán)境的改變和挑戰(zhàn)，使得現(xiàn)存的制度體系與社會需求保持一致，不至于發(fā)生裂變，乃是治理的最大挑戰(zhàn)。沒有任何一種天然的機(jī)制能夠保證國家和政府治理的有效性，除非這種體系能夠產(chǎn)生自我革新的能力。從這個意義上講，改革和創(chuàng)新乃是一切有機(jī)體的活力來源，政府治理體系也是如此。

政府治理改革與創(chuàng)新，乃是政府隨著內(nèi)外生態(tài)環(huán)境的變化，有意識地對其結(jié)構(gòu)、功能、行為、政策乃至文化進(jìn)行不斷調(diào)整和改變，以謀取政府治理體系與環(huán)境之間的動態(tài)平衡，從而實現(xiàn)政府治理效能的行為或過程，是尋找和建立新的治理途徑和方式（New Approaches and Mean），從而實現(xiàn)和創(chuàng)造公共目的（public ends）和公共價值（public value）的過程。政府治理改革與創(chuàng)新，是重新思考（rethink）、重新設(shè)計（redesign）和重新建構(gòu)（reconstruction）治理體系，提升政府治理能力的過程。改革與創(chuàng)新，不僅僅是活力政府（governmental revitalization）的核心和關(guān)鍵所在，亦是提升應(yīng)對國際國內(nèi)社會各種挑戰(zhàn)，提升國家競爭力的策略。是故，世界各國莫不重視政府治理的改革與創(chuàng)新，政府改革與創(chuàng)新已經(jīng)成為世界性的趨勢與潮流。從20世紀(jì)80年代起，中國政府適應(yīng)社會的變化，持續(xù)不斷地推進(jìn)政府治理體系的改革與創(chuàng)新。經(jīng)過四十年的改革，中國政府治理體系發(fā)生了根本性的變化，形成了具有中國特色的、不同于傳統(tǒng)治理的新的治理典范，同時，在政府治理改革與創(chuàng)新方面，也積累了豐富的經(jīng)驗，為世界貢獻(xiàn)了政府改革的中國智慧。

二、中國政府治理改革與創(chuàng)新的契機(jī)和動因

馬克思主義最偉大的貢獻(xiàn)之一在于把世界看成是不斷運動、變化和發(fā)展的過程，并揭示了變革與發(fā)展的內(nèi)在動力和規(guī)律。馬克思主義認(rèn)為：“一切社會變遷和政治變革的終極原因，不應(yīng)當(dāng)?shù)饺藗兊念^腦中，到人們對永恒的真理和正義的日益增進(jìn)的認(rèn)識中去尋找，而應(yīng)當(dāng)?shù)缴a(chǎn)方式和交換方式的變革中去尋找”，［1］同時認(rèn)為經(jīng)濟(jì)雖然是決定性的因素，但不是唯一的因素。對于政府治理的變革和發(fā)展而言，除經(jīng)濟(jì)因素之外，還有政治的因素、社會的因素、歷史的因素，政治領(lǐng)袖與社會大眾的因素等等。40年中國政府改革與創(chuàng)新的主要原因或者推動力來源于政府治理環(huán)境的變化以及政府治理體系內(nèi)部的內(nèi)在矛盾。

政府治理體系外在環(huán)境的變化和發(fā)展乃是推動政府治理變革的主要原因。概括起來，40年推動中國政府治理變革的契機(jī)和動因在于以下主要方面：

（一）意識形態(tài)和治國理政指導(dǎo)思想的變化

作為一個觀念系統(tǒng)，意識形態(tài)不僅解釋了社會的、政治的制度安排，也是一切社會的、政治的與政府治理的話語與行動基礎(chǔ)。對于政府治理而言，其不僅僅論證了其合法性和合理性，而且是社會變革和發(fā)展的先導(dǎo)，成為引領(lǐng)國家和政府治理的號角和指南。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨和政府把馬克思主義的基本原理與中國實際和時代特征相結(jié)合，在改革開放的實踐中形成了鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀等重大戰(zhàn)略思想，特別是十八大以來形成的習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想。這一系列具有戰(zhàn)略性、前瞻性和創(chuàng)造性的思想，回答了發(fā)展中國特色社會主義的總目標(biāo)、任務(wù)、總體布局、戰(zhàn)略布局以及發(fā)展方向、發(fā)展方式、發(fā)展動力等基本問題。指導(dǎo)思想的創(chuàng)新，不僅僅豐富和發(fā)展了馬克思主義，推動了馬克思主義中國化，更是開辟了中國發(fā)展的新境界以及政府治理的新境界。如何實現(xiàn)這一新境界，對政府治理體系和能力提出了更高的要求。

（二）社會主要矛盾的變化與公民對美好生活的期待

國家和政府本身就是社會矛盾和社會沖突的產(chǎn)物，“正是由于私人利益和公共利益之間的這種矛盾，公共利益才以國家的姿態(tài)而采取一種和實際利益脫離的獨立形式，也就是說采取一種虛幻的共同體的形式”。［2］國家和政府的作用，其最低限度便在于解決社會的各種矛盾，從而維護(hù)共同體的存在和發(fā)展。在各種社會矛盾中，把握社會主要矛盾乃是最重要的，因為社會主要矛盾決定國家和政府治理中的任務(wù)和基本戰(zhàn)略選擇以及政策選擇。在新中國成立初期，黨的八大報告就指出，我國的主要矛盾已是人民對于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要之間的矛盾。但此后，由于諸多原因，反而認(rèn)為階級斗爭是主要矛盾，以階級斗爭為綱，導(dǎo)致了國家的動亂和治理的衰敗。黨的十一屆三中全會后，黨和政府撥亂反正，十一屆六中全會認(rèn)為，我國需解決的主要矛盾“是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾”，以此為基本依據(jù)和判斷，中國從此始終致力于生產(chǎn)力的發(fā)展，這也是推動中國改革開放的目的和初衷所在。經(jīng)過40年的發(fā)展，我國社會主要矛盾的性質(zhì)和特點發(fā)生了明顯的變化，社會生產(chǎn)力發(fā)展有了歷史性的跨越，落后的社會生產(chǎn)力已經(jīng)不符合中國的實際，同時，在人民生活水平總體達(dá)到小康后，對更加美好生活的向往和需求更加強烈。中國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化，對政府治理提出了新的要求和挑戰(zhàn)，正確處理改革與發(fā)展中的重大關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)硬實力和軟實力協(xié)調(diào)發(fā)展，更好地推動人的全面發(fā)展和社會的全面進(jìn)步，是政府的新任務(wù)。社會的全面進(jìn)步同時要求政府自身必須更有能力、更有效率、更負(fù)責(zé)任，以政府發(fā)展，來推動社會發(fā)展。