第一,我們認(rèn)識(shí)到地方政府可以實(shí)施一定程度的融資,因?yàn)榈胤秸吘故怯匈Y源、有還款能力,而且其建設(shè)投入的需求又非常大。對(duì)于地方政府的債務(wù),按照國(guó)務(wù)院43號(hào)文件進(jìn)行清理。企業(yè)債是企業(yè)債,政府債是政府債,不能混同。政府發(fā)債的權(quán)利只能以政府的名義來(lái)發(fā),以預(yù)算資金或者是政府基金收入作為償還的收入來(lái)源。
地方政府可以發(fā)兩類債券:一類債券叫赤字債;另外一類債券叫專項(xiàng)債。我們2017年地方政府的赤字債規(guī)模是8300億,專項(xiàng)債的規(guī)模是8000億。但是,這兩類債省以下的地方政府是沒有發(fā)債權(quán)的,這個(gè)債是歸你來(lái)用,債務(wù)也是放在你身上的,但是要發(fā)債的話,必須要向上委托省級(jí)政府來(lái)代你統(tǒng)一發(fā)債,以使發(fā)債更加規(guī)范化、更加有效。
那么,我的債務(wù)為什么要委托省政府來(lái)發(fā)呢?最主要的原因,就是現(xiàn)在我們?cè)谑∫韵抡?dāng)中還沒有編制好自己的資產(chǎn)負(fù)債表,也就是說(shuō),你現(xiàn)在發(fā)債,人家市場(chǎng)根本不知道你有多么大的償債能力,那怎么發(fā)債?到發(fā)債時(shí)候,發(fā)的一塌糊涂,最終的債務(wù)成本又很高,沒有必要。所以說(shuō),委托給省級(jí)政府代發(fā)債是最好的一個(gè)組織方式。在這個(gè)組織方式下,我們大幅度地把政府債券的收益率壓低,從8%左右下調(diào)到3%左右。
2017年,我們是8300億加8000億,靠這1.63萬(wàn)億的債,要想應(yīng)對(duì)我國(guó)高達(dá)16萬(wàn)億的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模,是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。于是,我們必須再做下一件事情,就是在政府和市場(chǎng)之間形成一種股權(quán)合作模式。
第二,政府以股權(quán)的方式跟市場(chǎng)開展合作,并且市場(chǎng)以自己的效率參與政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種政府和社會(huì)資本合作的模式叫PPP。截止到2016年年底,全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái),包括發(fā)改委的庫(kù)和財(cái)政部的庫(kù),入庫(kù)項(xiàng)目是11260個(gè),總投資規(guī)模是13.5萬(wàn)億。已經(jīng)簽約落地的項(xiàng)目是1351個(gè),總投資額是2.2萬(wàn)億。落地的項(xiàng)目數(shù)量雖然不多,但是投資額卻非常大。投資額超過(guò)平均投資額的80% 以上。
第三,面對(duì)PPP項(xiàng)目取得的這么大的成果,我們始終保持清醒的頭腦。2017年在PPP項(xiàng)目已經(jīng)取得的重大成績(jī)的條件下,我們先后出臺(tái)了兩個(gè)規(guī)范性文件,以對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范。PPP模式是一個(gè)新模式,政府跟市場(chǎng)主體形成股權(quán)合作也是一個(gè)新理念。原來(lái)政府都是做債務(wù)融資的,現(xiàn)在突然要轉(zhuǎn)做股權(quán)融資,要跟股東約定風(fēng)險(xiǎn)、約定收益,要簽訂全周期的合同,還要承擔(dān)該承擔(dān)的監(jiān)管責(zé)任和保障責(zé)任,而且,很多的建設(shè)理念也不一樣。
比方說(shuō)公路建設(shè)。我們過(guò)去經(jīng)常喊的口號(hào)叫同步設(shè)計(jì)、同步施工,一次建成??墒?,到了PPP項(xiàng)目當(dāng)中,就不能這么做了,因?yàn)槟銢]有錢,市場(chǎng)主體的錢、企業(yè)的錢也不是大風(fēng)刮來(lái)的,都要在中后期進(jìn)行更加廣泛的融資。那么,作為我來(lái)講,手里這點(diǎn)錢,我先不去建整段公路,先把兩個(gè)重要結(jié)點(diǎn)城市之間的公路先通了,把重要的旅游區(qū)的公路先按6車道建,因?yàn)榭傮w要6車道,并且把周邊的停車場(chǎng)建起來(lái),形成良好的收費(fèi)能力和有回報(bào)的資產(chǎn)。然后,再把這個(gè)資產(chǎn)抵押給銀行,從銀行手里再拿錢,再把其他的公路建成。這個(gè)理念下,就不是同步建設(shè)、同步施工,而是需要在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中,根據(jù)這樣一個(gè)市場(chǎng)化的邏輯,把資金用實(shí)、用好,形成持續(xù)不斷的這樣一個(gè)融資能力的強(qiáng)化,這是PPP的精髓。很多政府都會(huì)覺得這事太繁瑣了,等你干成這件事情,我的市長(zhǎng)都換了,而且管理起來(lái)也很難。另外,融資成本也不低。于是,覺得政府直接負(fù)債的方式簡(jiǎn)單??墒?,現(xiàn)在這個(gè)理念不讓用了,于是就想出了一系列新辦法。
比如說(shuō),你是社會(huì)資本投資方,你出錢跟我來(lái)合作,我出10塊錢,你出90,咱倆把這個(gè)項(xiàng)目干了。但是,你說(shuō)現(xiàn)在沒有90塊錢,還差60塊錢。不要緊,政府從背后給銀行出個(gè)保函,保證這60塊錢政府負(fù)責(zé)還。于是,銀行就對(duì)這個(gè)企業(yè)貸款,不是對(duì)政府貸款。然后,把這60塊錢直接貸給企業(yè)。企業(yè)拿著這60塊錢,加上自己的30塊錢,直接跟政府的10塊錢合作。表面上看,跟政府合作的是股權(quán)合作,但其實(shí)有60塊錢是政府的債,這就叫做明股實(shí)債。對(duì)此,我們出臺(tái)了有關(guān)文件,專門打擊這些不合理的政府負(fù)債。
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