既然執(zhí)法中還存在這些問(wèn)題,那我們到底該怎樣來(lái)依法行政?我們講全面依法治國(guó),關(guān)鍵和重點(diǎn)是什么?習(xí)近平總書(shū)記講了三個(gè)方面。首先,依法治國(guó)是我國(guó)憲法確定的治理國(guó)家的基本方略,能不能做到依法治國(guó),關(guān)鍵在于黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政,各級(jí)政府能不能堅(jiān)持依法行政。這是兩個(gè)觀(guān)念,黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政,各級(jí)政府能不能堅(jiān)持依法行政。第三是依法治國(guó)必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。所以,我們講依法行政是依法治國(guó)的關(guān)鍵之一,是行政機(jī)關(guān)的一個(gè)重要任務(wù)。
什么是依法行政?很簡(jiǎn)單,政府的行為必須有明確的法律法規(guī)為依據(jù),沒(méi)有法律的授權(quán),行政機(jī)關(guān)不能從事行政活動(dòng),行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍以?xún)?nèi)活動(dòng)。2014年,李克強(qiáng)總理在參加天津達(dá)沃斯論壇的時(shí)候講了三句話(huà),實(shí)際上就是對(duì)依法行政作了一個(gè)概括。
第一,法無(wú)授權(quán)不可為。政府所有的行為都必須有明確的法律依據(jù),沒(méi)有法律依據(jù)的行為,不能做。北京市決定,在重污染天氣紅色預(yù)警的情況下,實(shí)行單雙號(hào)限行。這是以政府文件的形式出現(xiàn)的,但這個(gè)文件的出現(xiàn)必須有一個(gè)明確的法律授權(quán)。哪部法律規(guī)定了北京市政府可以這樣做?《北京市大氣污染防治條例》?!侗本┦写髿馕廴痉乐螚l例》明確規(guī)定,市人民政府可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況,在一定區(qū)域內(nèi)采取限制機(jī)動(dòng)車(chē)行駛的交通管理措施。有人說(shuō),北京市干脆長(zhǎng)期實(shí)行單雙號(hào)限行措施好了。這不行,因?yàn)檎疀](méi)有這個(gè)權(quán)力。如果要這樣做,必須由北京市人大來(lái)制定地方性法規(guī)。2016年年初,北京市人大也提出要制定限制機(jī)動(dòng)車(chē)使用強(qiáng)度的規(guī)定。如果這個(gè)規(guī)定沒(méi)有制定出來(lái),那北京市就不能實(shí)行單雙號(hào)限行措施的常態(tài)化。這是法無(wú)授權(quán)不可為。
第二,法無(wú)禁止皆可為。對(duì)企業(yè)、老百姓來(lái)說(shuō),法無(wú)禁止皆可為。當(dāng)然,并不是說(shuō)法律沒(méi)有禁止的事情都可以做,有些行為,法律沒(méi)有禁止,但是違反道德、違反風(fēng)俗習(xí)慣。除了不能違反法律,黨員還不能違反黨紀(jì),行業(yè)組織不能違反行規(guī)。我們說(shuō)的法無(wú)禁止皆可為是指法律沒(méi)有禁止的事情,不能用法律去處罰他、制裁他。對(duì)老百姓采取強(qiáng)制措施,進(jìn)行處罰,限制權(quán)利,都必須有明確的法律規(guī)定。這是法無(wú)禁止皆可為。
第三,法定職責(zé)必須為。這是對(duì)政府而言的,法律規(guī)定的事情必須做。我們以前理解違法,就是說(shuō)法律規(guī)定不能做的事,我做了,就違法。現(xiàn)在,我們把違法的概念進(jìn)一步擴(kuò)大,法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)做的事情,你沒(méi)有做,也是違法。不作為也是一種違法行為,法定的權(quán)利、法定的職責(zé)是必須為的。
四中全會(huì)對(duì)依法行政也提出了明確的要求,行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為。行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力,沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得做出減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。這是依法行政的本質(zhì)要求。公民有財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等各種各樣的權(quán)利,沒(méi)有法律規(guī)定,政府不能侵犯。不管是行政許可,還是行政收費(fèi),都必須按照法律的規(guī)定來(lái)進(jìn)行,所有的規(guī)范性文件都不能規(guī)定收費(fèi)項(xiàng)目。就是說(shuō),沒(méi)有法律規(guī)定不能減損公民的權(quán)利。當(dāng)然,也不能增加公民的義務(wù)、負(fù)擔(dān)。李克強(qiáng)總理也強(qiáng)調(diào),對(duì)不符合法律規(guī)定、利用紅頭文件設(shè)定的管理、收費(fèi)、罰款項(xiàng)目應(yīng)一律取消。
同時(shí),立法也不能限制公民權(quán)利。全國(guó)人大制定全國(guó)性法律,地方人大制定地方性法規(guī),地方政府也可以制定地方政府規(guī)章。北京市政府作為行政機(jī)關(guān),可以制定北京市政府規(guī)章,但是《立法法》要求政府制定規(guī)章只能是執(zhí)行性質(zhì)的,不能規(guī)定新的權(quán)利和義務(wù)?!读⒎ǚā芬?guī)定:“沒(méi)有法律法規(guī)的依據(jù),地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。”從這個(gè)角度來(lái)說(shuō),地方政府制定規(guī)章的權(quán)利也受到了限制。
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