二、對(duì)政府自身建設(shè)和行政體制改革的分析、評(píng)價(jià)

2015年政府自身建設(shè)和行政體制改革取得了顯著的進(jìn)展和成績(jī)，正如2016年政府工作報(bào)告所說，是“在以習(xí)近平同志為總書記的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全國各族人民以堅(jiān)定的信心和非凡的勇氣，攻堅(jiān)克難，開拓進(jìn)取”而取得的。當(dāng)然，我們也還存在不足和問題，需要加以分析評(píng)價(jià)，并從中探討原因，以便為今后的進(jìn)一步改革提供借鑒。

（一）對(duì)政府自身建設(shè)和行政體制改革取得成績(jī)的分析

一是2015 年的行政體制改革貫穿簡(jiǎn)政放權(quán)深化審批制度改革的主線，突出了調(diào)整政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的總基調(diào)，并著力強(qiáng)化政府自身建設(shè)。行政審批制度改革的范圍之廣、力度之大，充分顯示了黨中央、國務(wù)院非凡的改革勇氣和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，一系列舉措直指要害，特別是對(duì)中介組織的清理，使行政審批改革更為深入。同時(shí)，2015 年注意到了以往放權(quán)后的薄弱環(huán)節(jié)，更加強(qiáng)化了監(jiān)管和服務(wù)，力圖實(shí)現(xiàn)放、管、服三者的協(xié)調(diào)。

二是注重強(qiáng)調(diào)改革創(chuàng)新與法治的關(guān)系，要求于法有據(jù)，運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)改革。這在推行權(quán)力清單和責(zé)任清單中表現(xiàn)得尤為明顯。

三是注重發(fā)揮信息化的優(yōu)勢(shì)，不斷挖掘信息化對(duì)政府管理的潛力。在經(jīng)濟(jì)下行壓力的大背景下，信息化不僅是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的新引擎，也是政府管理的助推器。

四是改革出臺(tái)的政策措施取得了顯著效果。政府直接或間接的改革舉措，產(chǎn)生了積極的社會(huì)效應(yīng)。全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度雖然放緩了，但結(jié)構(gòu)在優(yōu)化、動(dòng)力在轉(zhuǎn)變，政府的改革舉措釋放了大量市場(chǎng)潛能和社會(huì)活力。根據(jù)國家發(fā)改委主任徐紹史在2016年2月4日國務(wù)院新聞發(fā)布會(huì)上介紹，2015年，平均每天新登記企業(yè)達(dá)1.2萬家。

（二）對(duì)政府自身建設(shè)和行政體制改革存在問題的分析

第一，政府職能轉(zhuǎn)變方面。簡(jiǎn)政放權(quán)的背后實(shí)際上就是政府職能的調(diào)整問題。行政體制的運(yùn)轉(zhuǎn)是以職能為基礎(chǔ)的，具體表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)編制上，什么樣的崗位承擔(dān)什么樣的工作，要有相應(yīng)的人財(cái)物來加以保障。從政府內(nèi)部來看，上級(jí)向下級(jí)下放權(quán)力意味著本來應(yīng)由上級(jí)承擔(dān)的工作改由下級(jí)承擔(dān)，但下級(jí)政府及相應(yīng)部門的資源配置卻沒有跟上，現(xiàn)有的人力資源，無論從資質(zhì)還是數(shù)量上無法應(yīng)對(duì)這些新的職能。本屆政府在機(jī)構(gòu)改革方面設(shè)立了紅線，就是編制總量不增加。這就意味著每一個(gè)地方只能自行進(jìn)行內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整，但編制調(diào)整又是牽一發(fā)而動(dòng)全身的工作，涉及各個(gè)部門各條線上的調(diào)整，地方政府合理調(diào)整的范圍、原則或依據(jù)等，一時(shí)還難以確定和跟上。

第二，行政審批制度改革方面。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，放權(quán)和監(jiān)管要同時(shí)轉(zhuǎn)動(dòng)起來，政府改革才能順利推進(jìn)。2015年雖然政府在放權(quán)上舉措不少，但市場(chǎng)、社會(huì)和地方各級(jí)卻存在接不住、接不好的問題；監(jiān)管雖然得到了強(qiáng)調(diào)，但也確實(shí)顯得力不從心。事實(shí)上，管好可能比單純下放難度更大，而其緊迫性也愈加突出。不少分析已經(jīng)指出，在行政審批制度改革方面存在“含金量不高”“腸梗阻”“放需不匹配”“放責(zé)不放權(quán)”“放的系統(tǒng)性不足”“接不好”“放與管錯(cuò)位”等等，諸多問題。

第三，政府加強(qiáng)監(jiān)管方面。政府對(duì)監(jiān)管的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)還較為滯后。世界上任何一個(gè)政府都需要發(fā)揮監(jiān)管職能，其目的是維護(hù)公共利益。但具體監(jiān)管什么、怎樣監(jiān)管，就在于對(duì)政府和社會(huì)的邊界有一套明確的理論，既要維護(hù)社會(huì)權(quán)利，又要保護(hù)公共利益，在公私之間有法律界線。目前，在市場(chǎng)不太規(guī)范、法律不太健全的情況下，我國政府監(jiān)管有過度的動(dòng)機(jī)，監(jiān)管方式方法也比較簡(jiǎn)單粗糙，監(jiān)管的基礎(chǔ)條件還未完全打牢。特別是國家對(duì)整個(gè)社會(huì)相關(guān)信息的掌握，還不是很齊全很完備。例如，基本的人口數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)信息、企業(yè)公司或社會(huì)組織的財(cái)產(chǎn)等，對(duì)政府有效監(jiān)管起著極大的制約。此外，政府現(xiàn)行體制中存在的“五龍治水”、權(quán)責(zé)錯(cuò)位，有利則搶、有過則諉的情況，也使得監(jiān)管打了折扣，缺乏了實(shí)效。

第四，建立清單制度方面?，F(xiàn)在提出建立的幾個(gè)清單制度中，權(quán)力清單最為重要。推行地方政府和政府部門權(quán)力清單制度，是推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批改革的重要一環(huán)，也是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。盡管不少地方已經(jīng)公布了權(quán)力清單，但這一改革仍然存在一些問題。例如，各地制定權(quán)力清單的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，權(quán)力清單和責(zé)任清單的性質(zhì)不太明確。這些清單的實(shí)質(zhì)要使政府權(quán)力運(yùn)行法治化，但已經(jīng)開列的地方都沒有明確表明這些清單的性質(zhì)，多以通知的文件形式提出，是否具備法律效力，政府和大眾都心存疑惑。如果不具備法律效力，僅僅是對(duì)政府權(quán)力和責(zé)任的清理匯總，在具體的行政行為上就沒有太多規(guī)范意義，清單編制和公布主體僅僅滿足于完成政治任務(wù)的需要。又如，清單的編制和公布還不規(guī)范。編制過程中存在著一定程度的越權(quán)、違法現(xiàn)象。兩辦發(fā)布的關(guān)于制定權(quán)力清單的指導(dǎo)意見，需要一個(gè)更為具體的規(guī)范來落實(shí)，必須啟動(dòng)法律對(duì)清單的審查機(jī)制等。而具體到對(duì)權(quán)力事項(xiàng)的清理上，又面臨著于法有據(jù)和地方自主創(chuàng)新涉及權(quán)力調(diào)整的關(guān)系問題。此外，權(quán)力清單標(biāo)明權(quán)力事項(xiàng)的色彩比較深，對(duì)限權(quán)這一權(quán)力清單的底色反而突出不夠，對(duì)行政執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)等的關(guān)注較多，而對(duì)行政中的立法權(quán)、決策權(quán)等關(guān)注不夠。