二、對政府自身建設和行政體制改革的分析、評價

2015年政府自身建設和行政體制改革取得了顯著的進展和成績，正如2016年政府工作報告所說，是“在以習近平同志為總書記的黨中央堅強領導下，全國各族人民以堅定的信心和非凡的勇氣，攻堅克難，開拓進取”而取得的。當然，我們也還存在不足和問題，需要加以分析評價，并從中探討原因，以便為今后的進一步改革提供借鑒。

（一）對政府自身建設和行政體制改革取得成績的分析

一是2015 年的行政體制改革貫穿簡政放權深化審批制度改革的主線，突出了調(diào)整政府與市場、社會關系的總基調(diào)，并著力強化政府自身建設。行政審批制度改革的范圍之廣、力度之大，充分顯示了黨中央、國務院非凡的改革勇氣和責任擔當，一系列舉措直指要害，特別是對中介組織的清理，使行政審批改革更為深入。同時，2015 年注意到了以往放權后的薄弱環(huán)節(jié)，更加強化了監(jiān)管和服務，力圖實現(xiàn)放、管、服三者的協(xié)調(diào)。

二是注重強調(diào)改革創(chuàng)新與法治的關系，要求于法有據(jù)，運用法治思維和法治方式推動改革。這在推行權力清單和責任清單中表現(xiàn)得尤為明顯。

三是注重發(fā)揮信息化的優(yōu)勢，不斷挖掘信息化對政府管理的潛力。在經(jīng)濟下行壓力的大背景下，信息化不僅是推動經(jīng)濟平衡發(fā)展的新引擎，也是政府管理的助推器。

四是改革出臺的政策措施取得了顯著效果。政府直接或間接的改革舉措，產(chǎn)生了積極的社會效應。全國經(jīng)濟發(fā)展速度雖然放緩了，但結構在優(yōu)化、動力在轉(zhuǎn)變，政府的改革舉措釋放了大量市場潛能和社會活力。根據(jù)國家發(fā)改委主任徐紹史在2016年2月4日國務院新聞發(fā)布會上介紹，2015年，平均每天新登記企業(yè)達1.2萬家。

（二）對政府自身建設和行政體制改革存在問題的分析

第一，政府職能轉(zhuǎn)變方面。簡政放權的背后實際上就是政府職能的調(diào)整問題。行政體制的運轉(zhuǎn)是以職能為基礎的，具體表現(xiàn)在機構編制上，什么樣的崗位承擔什么樣的工作，要有相應的人財物來加以保障。從政府內(nèi)部來看，上級向下級下放權力意味著本來應由上級承擔的工作改由下級承擔，但下級政府及相應部門的資源配置卻沒有跟上，現(xiàn)有的人力資源，無論從資質(zhì)還是數(shù)量上無法應對這些新的職能。本屆政府在機構改革方面設立了紅線，就是編制總量不增加。這就意味著每一個地方只能自行進行內(nèi)部機構調(diào)整，但編制調(diào)整又是牽一發(fā)而動全身的工作，涉及各個部門各條線上的調(diào)整，地方政府合理調(diào)整的范圍、原則或依據(jù)等，一時還難以確定和跟上。

第二，行政審批制度改革方面。李克強總理強調(diào)，放權和監(jiān)管要同時轉(zhuǎn)動起來，政府改革才能順利推進。2015年雖然政府在放權上舉措不少，但市場、社會和地方各級卻存在接不住、接不好的問題；監(jiān)管雖然得到了強調(diào)，但也確實顯得力不從心。事實上，管好可能比單純下放難度更大，而其緊迫性也愈加突出。不少分析已經(jīng)指出，在行政審批制度改革方面存在“含金量不高”“腸梗阻”“放需不匹配”“放責不放權”“放的系統(tǒng)性不足”“接不好”“放與管錯位”等等，諸多問題。

第三，政府加強監(jiān)管方面。政府對監(jiān)管的認識和行動還較為滯后。世界上任何一個政府都需要發(fā)揮監(jiān)管職能，其目的是維護公共利益。但具體監(jiān)管什么、怎樣監(jiān)管，就在于對政府和社會的邊界有一套明確的理論，既要維護社會權利，又要保護公共利益，在公私之間有法律界線。目前，在市場不太規(guī)范、法律不太健全的情況下，我國政府監(jiān)管有過度的動機，監(jiān)管方式方法也比較簡單粗糙，監(jiān)管的基礎條件還未完全打牢。特別是國家對整個社會相關信息的掌握，還不是很齊全很完備。例如，基本的人口數(shù)據(jù)、財務信息、企業(yè)公司或社會組織的財產(chǎn)等，對政府有效監(jiān)管起著極大的制約。此外，政府現(xiàn)行體制中存在的“五龍治水”、權責錯位，有利則搶、有過則諉的情況，也使得監(jiān)管打了折扣，缺乏了實效。

第四，建立清單制度方面?，F(xiàn)在提出建立的幾個清單制度中，權力清單最為重要。推行地方政府和政府部門權力清單制度，是推進簡政放權、深化行政審批改革的重要一環(huán)，也是法治政府建設的重要內(nèi)容。盡管不少地方已經(jīng)公布了權力清單，但這一改革仍然存在一些問題。例如，各地制定權力清單的標準并不統(tǒng)一，權力清單和責任清單的性質(zhì)不太明確。這些清單的實質(zhì)要使政府權力運行法治化，但已經(jīng)開列的地方都沒有明確表明這些清單的性質(zhì)，多以通知的文件形式提出，是否具備法律效力，政府和大眾都心存疑惑。如果不具備法律效力，僅僅是對政府權力和責任的清理匯總，在具體的行政行為上就沒有太多規(guī)范意義，清單編制和公布主體僅僅滿足于完成政治任務的需要。又如，清單的編制和公布還不規(guī)范。編制過程中存在著一定程度的越權、違法現(xiàn)象。兩辦發(fā)布的關于制定權力清單的指導意見，需要一個更為具體的規(guī)范來落實，必須啟動法律對清單的審查機制等。而具體到對權力事項的清理上，又面臨著于法有據(jù)和地方自主創(chuàng)新涉及權力調(diào)整的關系問題。此外，權力清單標明權力事項的色彩比較深，對限權這一權力清單的底色反而突出不夠，對行政執(zhí)法權、審批權等的關注較多，而對行政中的立法權、決策權等關注不夠。