許耀桐 國(guó)家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

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2016年政府工作報(bào)告全文將近2萬(wàn)字，分為三個(gè)部分。第一部分是2015年工作回顧；第二部分是“十三五”時(shí)期主要目標(biāo)任務(wù)和重大舉措；第三部分是2016年重點(diǎn)工作。三個(gè)部分都涉及政府自身建設(shè)和行政體制改革的問(wèn)題。我們的經(jīng)濟(jì)要更好地發(fā)展，離不開(kāi)政府自身建設(shè)和行政體制改革。梳理2016年政府工作報(bào)告，我從2015年政府自身建設(shè)和行政體制改革的進(jìn)展、對(duì)政府自身建設(shè)和行政體制改革的分析評(píng)價(jià)、“十三五”期間政府自身建設(shè)和行政體制改革的工作重點(diǎn)三個(gè)問(wèn)題，作出解讀。

 一、2015年政府自身建設(shè)和行政體制改革的進(jìn)展

（一）政府工作報(bào)告中關(guān)于2015年政府自身建設(shè)和行政體制改革進(jìn)展的論述

2016年政府工作報(bào)告指出，通過(guò)“深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革。取消和下放311項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，取消123項(xiàng)職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)，徹底終結(jié)了非行政許可審批。工商登記前置審批精簡(jiǎn)85%，全面實(shí)施三證合一、一照一碼。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，優(yōu)化公共服務(wù)流程。群眾和企業(yè)辦事更加方便，全社會(huì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新熱情日益高漲。”

2016年政府工作報(bào)告還指出，“推動(dòng)依法行政和治理方式創(chuàng)新。國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議法律議案11件，制定修訂行政法規(guī)8部。政務(wù)公開(kāi)加快推進(jìn)，推廣電子政務(wù)和網(wǎng)上辦事。建立重大政策落實(shí)督查問(wèn)責(zé)機(jī)制，開(kāi)展第三方評(píng)估。”

另外，2016年政府工作報(bào)告指出：“深入開(kāi)展‘三嚴(yán)三實(shí)’專題教育，鍥而不舍落實(shí)黨中央八項(xiàng)規(guī)定精神，堅(jiān)決糾‘四風(fēng)’，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院‘約法三章’。加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督。大力推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，一批腐敗分子受到懲處。”

（二）2015年政府自身建設(shè)和行政體制改革的八個(gè)重點(diǎn)工作

以上三段論述，總結(jié)起來(lái)就是肯定了2015年的政府自身建設(shè)和深化行政體制改革，認(rèn)真地做了以下8件事：

第一，行政審批制度改革深入推進(jìn)。行政審批制度改革是簡(jiǎn)政放權(quán)的主要抓手。簡(jiǎn)政放權(quán)是我國(guó)當(dāng)前行政體制改革的重點(diǎn)。總得來(lái)看，2015年的行政體制改革向縱深發(fā)展，逐漸呈現(xiàn)出新的局面。其顯著特點(diǎn)是繼續(xù)推進(jìn)政府的職能轉(zhuǎn)變，實(shí)施了“四大結(jié)合”，即把簡(jiǎn)政放權(quán)與強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)相結(jié)合、創(chuàng)新治理與法治政府建設(shè)相結(jié)合、體制改革與樹(shù)立行政新風(fēng)相結(jié)合、深化行政審批制度改革與其他體制改革相結(jié)合。行政體制改革的思路和舉措可圈可點(diǎn)，產(chǎn)生了良好效果。特別在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的形勢(shì)下，政府希望通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力，簡(jiǎn)政放權(quán)的方式手段更為政府所倚重。

簡(jiǎn)政放權(quán)的主要途徑是深化行政審批制度改革。通過(guò)行政審批制度改革促進(jìn)政府職能歸還市場(chǎng)、地方與社會(huì)，促成市場(chǎng)、地方與社會(huì)的發(fā)育和成長(zhǎng)。黨的十八大以來(lái)，本屆政府在千頭萬(wàn)緒的行政體制改革議程中，把行政審批制度改革作為主要的工作任務(wù)和改革的“當(dāng)頭炮”，表現(xiàn)得尤為亮眼。李克強(qiáng)總理上任伊始，就提出了要把全國(guó)仍有的1.8萬(wàn)多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)——其中，中央層面有1700多項(xiàng)，地方層面有1.7萬(wàn)項(xiàng)——減少掉三分之一的改革任務(wù)。經(jīng)過(guò)努力，在2014年年底時(shí)，中央層面上，先后取消和下放7批共632項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)。目前，加上政府工作報(bào)告中提到的，2015年又取消和下放了311項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，總共已達(dá)到了943項(xiàng)，超額完成了任務(wù)?，F(xiàn)在，中央層面的1700多項(xiàng)，只剩下差不多800多項(xiàng)了。同時(shí)，2015年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》的文件，將一些非行政許可審批事項(xiàng)調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)，并明確表示今后不再保留“非行政許可審批”這一審批類別。這就是2016年政府工作報(bào)告提到的“取消123項(xiàng)職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)，徹底終結(jié)了非行政許可審批。”今后，不會(huì)再有非行政許可審批了。

在經(jīng)濟(jì)下行的形勢(shì)下，深化行政審批制度改革起到了給企業(yè)松綁、為創(chuàng)業(yè)提供便利、營(yíng)造了公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的重要作用。所有的行政審批事項(xiàng)都要簡(jiǎn)化程序，明確時(shí)限，用政府權(quán)力的“減法”，換取市場(chǎng)活力的“乘法”。

第二，推進(jìn)商事制度改革。主要是關(guān)于“三證合一”的改革，“三證合一”登記制度是指企業(yè)登記時(shí)依次申請(qǐng)，分別由工商行政管理部門核發(fā)工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼管理部門核發(fā)組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)部門核發(fā)稅務(wù)登記證，改為一次申請(qǐng)，合并核發(fā)一個(gè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的登記制度。各地按照國(guó)務(wù)院的總體部署，迅速加以落實(shí)。例如，四川省工商、編辦、發(fā)改委、公安、國(guó)稅等9部門聯(lián)合行文推行“三證合一、一照一碼”登記制度改革，要求各級(jí)登記機(jī)關(guān)實(shí)行“五統(tǒng)一”，即統(tǒng)一編碼規(guī)則、統(tǒng)一源頭賦碼、統(tǒng)一登記表格、統(tǒng)一登記流程、統(tǒng)一檔案管理，并由省工商局牽頭負(fù)責(zé)“一照一碼”登記制度改革工作，對(duì)全省統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的主體碼段進(jìn)行分配。這是政府工作報(bào)告提到的“工商登記前置審批精簡(jiǎn)85%，全面實(shí)施三證合一、一照一碼。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，優(yōu)化公共服務(wù)流程。”

同時(shí)，推行從“先證后照”到“先照后證”的改革，有力推動(dòng)了我國(guó)商事制度的整體變革。2015年10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見(jiàn)》。12月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定深化開(kāi)展證照分離試點(diǎn)，緩解市場(chǎng)主體辦證難問(wèn)題，在上海浦東率先實(shí)行。