許耀桐 國家行政學院教授、博士生導師

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2016年政府工作報告全文將近2萬字，分為三個部分。第一部分是2015年工作回顧；第二部分是“十三五”時期主要目標任務和重大舉措；第三部分是2016年重點工作。三個部分都涉及政府自身建設和行政體制改革的問題。我們的經濟要更好地發(fā)展，離不開政府自身建設和行政體制改革。梳理2016年政府工作報告，我從2015年政府自身建設和行政體制改革的進展、對政府自身建設和行政體制改革的分析評價、“十三五”期間政府自身建設和行政體制改革的工作重點三個問題，作出解讀。

 一、2015年政府自身建設和行政體制改革的進展

（一）政府工作報告中關于2015年政府自身建設和行政體制改革進展的論述

2016年政府工作報告指出，通過“深入推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革。取消和下放311項行政審批事項，取消123項職業(yè)資格許可和認定事項，徹底終結了非行政許可審批。工商登記前置審批精簡85%，全面實施三證合一、一照一碼。加強事中事后監(jiān)管，優(yōu)化公共服務流程。群眾和企業(yè)辦事更加方便，全社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新熱情日益高漲。”

2016年政府工作報告還指出，“推動依法行政和治理方式創(chuàng)新。國務院提請全國人大常委會審議法律議案11件，制定修訂行政法規(guī)8部。政務公開加快推進，推廣電子政務和網上辦事。建立重大政策落實督查問責機制，開展第三方評估。”

另外，2016年政府工作報告指出：“深入開展‘三嚴三實’專題教育，鍥而不舍落實黨中央八項規(guī)定精神，堅決糾‘四風’，嚴格執(zhí)行國務院‘約法三章’。加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。大力推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，一批腐敗分子受到懲處。”

（二）2015年政府自身建設和行政體制改革的八個重點工作

以上三段論述，總結起來就是肯定了2015年的政府自身建設和深化行政體制改革，認真地做了以下8件事：

第一，行政審批制度改革深入推進。行政審批制度改革是簡政放權的主要抓手。簡政放權是我國當前行政體制改革的重點?？偟脕砜?，2015年的行政體制改革向縱深發(fā)展，逐漸呈現(xiàn)出新的局面。其顯著特點是繼續(xù)推進政府的職能轉變，實施了“四大結合”，即把簡政放權與強化監(jiān)管服務相結合、創(chuàng)新治理與法治政府建設相結合、體制改革與樹立行政新風相結合、深化行政審批制度改革與其他體制改革相結合。行政體制改革的思路和舉措可圈可點，產生了良好效果。特別在經濟下行壓力較大的形勢下，政府希望通過簡政放權進一步激發(fā)市場活力，簡政放權的方式手段更為政府所倚重。

簡政放權的主要途徑是深化行政審批制度改革。通過行政審批制度改革促進政府職能歸還市場、地方與社會，促成市場、地方與社會的發(fā)育和成長。黨的十八大以來，本屆政府在千頭萬緒的行政體制改革議程中，把行政審批制度改革作為主要的工作任務和改革的“當頭炮”，表現(xiàn)得尤為亮眼。李克強總理上任伊始，就提出了要把全國仍有的1.8萬多項行政審批事項——其中，中央層面有1700多項，地方層面有1.7萬項——減少掉三分之一的改革任務。經過努力，在2014年年底時，中央層面上，先后取消和下放7批共632項行政審批等事項。目前，加上政府工作報告中提到的，2015年又取消和下放了311項行政審批事項，總共已達到了943項，超額完成了任務。現(xiàn)在，中央層面的1700多項，只剩下差不多800多項了。同時，2015年5月，國務院發(fā)布了《關于取消非行政許可審批事項的決定》的文件，將一些非行政許可審批事項調整為政府內部審批事項，并明確表示今后不再保留“非行政許可審批”這一審批類別。這就是2016年政府工作報告提到的“取消123項職業(yè)資格許可和認定事項，徹底終結了非行政許可審批。”今后，不會再有非行政許可審批了。

在經濟下行的形勢下，深化行政審批制度改革起到了給企業(yè)松綁、為創(chuàng)業(yè)提供便利、營造了公平競爭環(huán)境的重要作用。所有的行政審批事項都要簡化程序，明確時限，用政府權力的“減法”，換取市場活力的“乘法”。

第二，推進商事制度改革。主要是關于“三證合一”的改革，“三證合一”登記制度是指企業(yè)登記時依次申請，分別由工商行政管理部門核發(fā)工商營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼管理部門核發(fā)組織機構代碼證、稅務部門核發(fā)稅務登記證，改為一次申請，合并核發(fā)一個營業(yè)執(zhí)照的登記制度。各地按照國務院的總體部署，迅速加以落實。例如，四川省工商、編辦、發(fā)改委、公安、國稅等9部門聯(lián)合行文推行“三證合一、一照一碼”登記制度改革，要求各級登記機關實行“五統(tǒng)一”，即統(tǒng)一編碼規(guī)則、統(tǒng)一源頭賦碼、統(tǒng)一登記表格、統(tǒng)一登記流程、統(tǒng)一檔案管理，并由省工商局牽頭負責“一照一碼”登記制度改革工作，對全省統(tǒng)一社會信用代碼的主體碼段進行分配。這是政府工作報告提到的“工商登記前置審批精簡85%，全面實施三證合一、一照一碼。加強事中事后監(jiān)管，優(yōu)化公共服務流程。”

同時，推行從“先證后照”到“先照后證”的改革，有力推動了我國商事制度的整體變革。2015年10月，國務院出臺了《關于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》。12月，國務院常務會議決定深化開展證照分離試點，緩解市場主體辦證難問題，在上海浦東率先實行。