賈康

　　實(shí)現(xiàn)法治化下的制度創(chuàng)新

　　全國政協(xié)委員、中國財(cái)政學(xué)會(huì)顧問 賈康

自十八屆三中全會(huì)要求以“國家治理現(xiàn)代化”為治國施政核心理念之后，四中全會(huì)又明確要求“全面推進(jìn)依法治國”。日前五中全會(huì)關(guān)于“十三五”發(fā)展的建議又在發(fā)展理念層面特別強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享。我認(rèn)為，其中制度創(chuàng)新作為創(chuàng)新發(fā)展的引領(lǐng)要素，十分重要。而全面法治化取向下的制度創(chuàng)新，是整個(gè)創(chuàng)新過程的關(guān)鍵所在。

以下從“政府事權(quán)和司法管轄權(quán)合理化來看法治化配套改革”這個(gè)特定角度，簡要分析法治化下“把公共權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的籠子”的制度創(chuàng)新。

司法管轄權(quán)，是一種需要清晰、合理界定的政治權(quán)力，是國家政權(quán)體系內(nèi)各級(jí)政府間事權(quán)合理劃分必須正確處理的重要內(nèi)容。2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《最高人民法院設(shè)立巡回法庭試點(diǎn)方案》和《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》，表明即將以改革試點(diǎn)方式把這兩項(xiàng)涉及司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的深層次問題推向?qū)嶋H操作，并尋求“可復(fù)制、可推廣”的機(jī)制和制度。這方面所做變革的實(shí)質(zhì)，是把我國的很大一部分司法管轄權(quán)上提，轉(zhuǎn)變?yōu)閲抑醒雽蛹?jí)的高端事權(quán)。

我國當(dāng)前在政府事權(quán)和司法管轄權(quán)劃分方面存在哪些問題？例如近年來頻發(fā)的經(jīng)濟(jì)案件，按照過去的事權(quán)劃分，司法管轄按報(bào)案、立案的屬地原則，審判權(quán)是在地方，但實(shí)際生活中大量的經(jīng)濟(jì)案件所涉及的利益關(guān)系，卻是跨行政轄區(qū)的?，F(xiàn)實(shí)情況表明，與案件相關(guān)的“地方本位主義”“關(guān)系戶”等因素會(huì)作用于主案當(dāng)?shù)胤ㄔ?、檢察院、政法委等相關(guān)主體，干擾案件審判的公正性。這種審判權(quán)制度安排的“扭曲空間”成為導(dǎo)致我國司法公信力不足的重要方面。可見，最為合理的司法管轄權(quán)與政府層級(jí)事權(quán)的安排，是把此類經(jīng)濟(jì)案件一律交由中央垂直管轄的司法機(jī)關(guān)審理。當(dāng)前，我國亟須在“事權(quán)劃分”上處理好“問題導(dǎo)向”的配套改革，具體形式便是巡回法庭和跨行政區(qū)劃的法院、檢察院的設(shè)立及運(yùn)行，并相應(yīng)調(diào)整財(cái)政的保障安排。

那么，實(shí)踐中如何在“事權(quán)劃分”上處理好“問題導(dǎo)向”的配套改革？當(dāng)前中央的態(tài)度就是通過試點(diǎn)方案，“沖破利益固化的藩籬”，以“先行先試”的舉措啟動(dòng)司法管轄權(quán)改革，形成第一階段的示范，再尋求穩(wěn)妥推進(jìn)，并盡快地?cái)U(kuò)大其覆蓋面。

相關(guān)的其他配套改革措施會(huì)涉及地方大批司法人員工作安排問題，我認(rèn)為，專業(yè)人員原則上可以繼續(xù)承擔(dān)司法工作，只是工作崗位上的授權(quán)和相關(guān)的利益關(guān)系環(huán)境變了，是從“屬地”的司法機(jī)構(gòu)調(diào)配到“跨地”的司法機(jī)構(gòu)中去工作。與地方治安管理相關(guān)的事權(quán)與機(jī)構(gòu)、人員，則仍應(yīng)主要配置在地方。這種配套改革方式不會(huì)導(dǎo)致專業(yè)人員成批失業(yè)，也不會(huì)造成地方司法層面無事可做的現(xiàn)象發(fā)生。

具體到事權(quán)調(diào)整問題，我們還要尋求在不同政府層級(jí)事權(quán)劃分方面實(shí)行明晰的一覽表，執(zhí)行的載體就是政府的預(yù)算。這種通過法定程序生效的政府收支計(jì)劃，應(yīng)該把操作環(huán)節(jié)的收支科目對(duì)應(yīng)合理的事權(quán)一覽表、明細(xì)單。這樣才能真正進(jìn)入現(xiàn)代財(cái)政制度“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的狀態(tài)，更好地維護(hù)社會(huì)公平正義。