二、我國街道管理體制的歷史演變

（一）改革開放以前我國實行街居體制

我們國家在改革開放以前，對于“街”有多種說法，比如說街政府，街政府和街道辦事處不是一樣的。街政府就是一級政權(quán)，在蘭州、西寧、武漢、太原這些城市里面，實際上就是把街道作為一級政權(quán)。我們在歷史上還有街公所，大體上街公所跟街道辦事處相似，是上級政府的派出機構(gòu)，像天津、江西、湖南，都是這樣一個體制。

另外，在重慶西南地區(qū)，歷史上曾經(jīng)實行過“警政合一”的基層管理模式。“警政合一”就是在一個派出所里面，有幾個政府工作人員，行政管理實際上在派出所內(nèi)部。特別是在解放初期，大西南土匪特別多，土匪在城市鄉(xiāng)村出沒，政府和人民群眾常常受到土匪的騷擾、威脅，所以那個時候在重慶和一些地區(qū)的政權(quán)以派出所為主，派出所內(nèi)部設(shè)立一些行政機構(gòu)，行政辦事人員來履行行政職能。

1958年到1962年，我們實行理論委員會，帶有明顯的人民公社色彩。文革期間我們叫革命居委會，文革以后又回歸居委會。在我們國家，人大通過立法的方式對街道辦事處的職能做了一系列的規(guī)定，1954年到1974年間頒布了三次，基本把街道辦事處定位為上級政府的一個派出機構(gòu)，這是改革開放以前。

（二）改革開放后我國街道體制改革面臨新情況

首先就是由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌。由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌出現(xiàn)了我們過去不曾遇到一些新問題。比如單位人向社會人轉(zhuǎn)變，過去我們每個人都是在單位，現(xiàn)在很多人把社保等轉(zhuǎn)到居委會。另外流動人口進城也涉及到管理問題，這些情況都是我們過去不曾遇到的。還有就是雙重轉(zhuǎn)軌，一方面計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，另一方面我們又是由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型。

在這個轉(zhuǎn)型過程中，除了大量流動人口進入城市，還有人口老齡化的問題，人口老齡化現(xiàn)在已經(jīng)越來越突出，成為各級政府必須面對不能回避的問題。我舉個例子，前兩天我遇到一位老領(lǐng)導，吃飯的時候他就跟我說，他說最近我看了一個內(nèi)參，一個故事很悲慘，你們要研究。講的是一家老兩口，孩子在外面工作，是個空巢家庭，老太太病了躺在床上，老爺子要去照顧這個老太太，結(jié)果有一天這個老爺子得了心肌梗塞死了，老太太也不能動，五六天以后別人才知道。他說這件事情給我觸動非常大。他就問我，現(xiàn)在咱們國家這樣的空巢家庭有多少？我說根據(jù)2012年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2012年我們國家農(nóng)村空巢家庭已經(jīng)占了農(nóng)村家庭的49%，城市家庭在2012年空巢家庭已經(jīng)占了50%，就是說城市有一半家已經(jīng)空了。那么像這種空巢家庭將來怎么養(yǎng)老？現(xiàn)在我們在積極探索“9064”、“9073”這樣一種養(yǎng)老模式，90%的居家養(yǎng)老，6%的在社區(qū)養(yǎng)老，4%的通過機構(gòu)養(yǎng)老。這樣的布局對街道的改革，街道的建設(shè)都提出了新的要求。

1978年我們國家9億6千萬人，到了去年13億6千萬人， 36年的改革過程中我們的人口增加了整整4個億。按城鄉(xiāng)來分呢，改革開放初期我們國家的城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘?7.92%，到去年占到54.77%，鄉(xiāng)村人口比例從82.08%下降到45點幾。這樣的人口的格局，對我們提出一個問題，城市的城市化，城市人口結(jié)構(gòu)的變化，城市密度的增加，對城市的行政體制改革，城市基層公共服務(wù)，社會治理，公共安全提出什么樣的要求？我們怎么去適應這樣一種變化？根據(jù)我們國家第六次人口普查，1978年剛改革開放的時候，我們國家城市數(shù)量是193個。到2010年是658個，1000萬人以上的城市，我們在1978年沒有，到2010年的時候就有六個。北京市去年是2115萬人，有1300萬人住在三環(huán)以內(nèi)，這是為什么我們?nèi)h(huán)以內(nèi)交通擁堵，生活質(zhì)量嚴重受到影響。各種各樣的公共服務(wù)，包括三甲醫(yī)院，包括學校，都集中在三環(huán)以內(nèi)，所以出現(xiàn)這么一個問題。而且公眾服務(wù)越往城市集中，越往某一個地方集中，人口也就越往一個地方集中。北京市也在采取措施，今后在公共服務(wù)的布局方面，更多向三環(huán)以外布局，三環(huán)以內(nèi)更多布局一些景觀，社區(qū)公園，各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等等，這樣來緩解整個城市的布局壓力。另外人口的年齡結(jié)構(gòu)，我們國家也出現(xiàn)了一些新的情況。1982年，我們國家人口達到10億，65歲老齡人口只占人口的4.9%，到2012年占9.1%，去年已經(jīng)占到10.1%了。按照世界標準，當一個國家的65歲老年人占7%以上的時候，這個國家就進入老齡社會，而我們現(xiàn)在已經(jīng)步入老齡社會了。

所以這些新的變化，都給我們當前街道體制的改革提出了新的要求。