二、我國(guó)街道管理體制的歷史演變

（一）改革開(kāi)放以前我國(guó)實(shí)行街居體制

我們國(guó)家在改革開(kāi)放以前，對(duì)于“街”有多種說(shuō)法，比如說(shuō)街政府，街政府和街道辦事處不是一樣的。街政府就是一級(jí)政權(quán)，在蘭州、西寧、武漢、太原這些城市里面，實(shí)際上就是把街道作為一級(jí)政權(quán)。我們?cè)跉v史上還有街公所，大體上街公所跟街道辦事處相似，是上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，像天津、江西、湖南，都是這樣一個(gè)體制。

另外，在重慶西南地區(qū)，歷史上曾經(jīng)實(shí)行過(guò)“警政合一”的基層管理模式。“警政合一”就是在一個(gè)派出所里面，有幾個(gè)政府工作人員，行政管理實(shí)際上在派出所內(nèi)部。特別是在解放初期，大西南土匪特別多，土匪在城市鄉(xiāng)村出沒(méi)，政府和人民群眾常常受到土匪的騷擾、威脅，所以那個(gè)時(shí)候在重慶和一些地區(qū)的政權(quán)以派出所為主，派出所內(nèi)部設(shè)立一些行政機(jī)構(gòu)，行政辦事人員來(lái)履行行政職能。

1958年到1962年，我們實(shí)行理論委員會(huì)，帶有明顯的人民公社色彩。文革期間我們叫革命居委會(huì)，文革以后又回歸居委會(huì)。在我們國(guó)家，人大通過(guò)立法的方式對(duì)街道辦事處的職能做了一系列的規(guī)定，1954年到1974年間頒布了三次，基本把街道辦事處定位為上級(jí)政府的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，這是改革開(kāi)放以前。

（二）改革開(kāi)放后我國(guó)街道體制改革面臨新情況

首先就是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌出現(xiàn)了我們過(guò)去不曾遇到一些新問(wèn)題。比如單位人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變，過(guò)去我們每個(gè)人都是在單位，現(xiàn)在很多人把社保等轉(zhuǎn)到居委會(huì)。另外流動(dòng)人口進(jìn)城也涉及到管理問(wèn)題，這些情況都是我們過(guò)去不曾遇到的。還有就是雙重轉(zhuǎn)軌，一方面計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，另一方面我們又是由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型。

在這個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，除了大量流動(dòng)人口進(jìn)入城市，還有人口老齡化的問(wèn)題，人口老齡化現(xiàn)在已經(jīng)越來(lái)越突出，成為各級(jí)政府必須面對(duì)不能回避的問(wèn)題。我舉個(gè)例子，前兩天我遇到一位老領(lǐng)導(dǎo)，吃飯的時(shí)候他就跟我說(shuō)，他說(shuō)最近我看了一個(gè)內(nèi)參，一個(gè)故事很悲慘，你們要研究。講的是一家老兩口，孩子在外面工作，是個(gè)空巢家庭，老太太病了躺在床上，老爺子要去照顧這個(gè)老太太，結(jié)果有一天這個(gè)老爺子得了心肌梗塞死了，老太太也不能動(dòng)，五六天以后別人才知道。他說(shuō)這件事情給我觸動(dòng)非常大。他就問(wèn)我，現(xiàn)在咱們國(guó)家這樣的空巢家庭有多少？我說(shuō)根據(jù)2012年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2012年我們國(guó)家農(nóng)村空巢家庭已經(jīng)占了農(nóng)村家庭的49%，城市家庭在2012年空巢家庭已經(jīng)占了50%，就是說(shuō)城市有一半家已經(jīng)空了。那么像這種空巢家庭將來(lái)怎么養(yǎng)老？現(xiàn)在我們?cè)诜e極探索“9064”、“9073”這樣一種養(yǎng)老模式，90%的居家養(yǎng)老，6%的在社區(qū)養(yǎng)老，4%的通過(guò)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。這樣的布局對(duì)街道的改革，街道的建設(shè)都提出了新的要求。

1978年我們國(guó)家9億6千萬(wàn)人，到了去年13億6千萬(wàn)人， 36年的改革過(guò)程中我們的人口增加了整整4個(gè)億。按城鄉(xiāng)來(lái)分呢，改革開(kāi)放初期我們國(guó)家的城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘?7.92%，到去年占到54.77%，鄉(xiāng)村人口比例從82.08%下降到45點(diǎn)幾。這樣的人口的格局，對(duì)我們提出一個(gè)問(wèn)題，城市的城市化，城市人口結(jié)構(gòu)的變化，城市密度的增加，對(duì)城市的行政體制改革，城市基層公共服務(wù)，社會(huì)治理，公共安全提出什么樣的要求？我們?cè)趺慈ミm應(yīng)這樣一種變化？根據(jù)我們國(guó)家第六次人口普查，1978年剛改革開(kāi)放的時(shí)候，我們國(guó)家城市數(shù)量是193個(gè)。到2010年是658個(gè)，1000萬(wàn)人以上的城市，我們?cè)?978年沒(méi)有，到2010年的時(shí)候就有六個(gè)。北京市去年是2115萬(wàn)人，有1300萬(wàn)人住在三環(huán)以?xún)?nèi)，這是為什么我們?nèi)h(huán)以?xún)?nèi)交通擁堵，生活質(zhì)量嚴(yán)重受到影響。各種各樣的公共服務(wù)，包括三甲醫(yī)院，包括學(xué)校，都集中在三環(huán)以?xún)?nèi)，所以出現(xiàn)這么一個(gè)問(wèn)題。而且公眾服務(wù)越往城市集中，越往某一個(gè)地方集中，人口也就越往一個(gè)地方集中。北京市也在采取措施，今后在公共服務(wù)的布局方面，更多向三環(huán)以外布局，三環(huán)以?xún)?nèi)更多布局一些景觀，社區(qū)公園，各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等等，這樣來(lái)緩解整個(gè)城市的布局壓力。另外人口的年齡結(jié)構(gòu)，我們國(guó)家也出現(xiàn)了一些新的情況。1982年，我們國(guó)家人口達(dá)到10億，65歲老齡人口只占人口的4.9%，到2012年占9.1%，去年已經(jīng)占到10.1%了。按照世界標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國(guó)家的65歲老年人占7%以上的時(shí)候，這個(gè)國(guó)家就進(jìn)入老齡社會(huì)，而我們現(xiàn)在已經(jīng)步入老齡社會(huì)了。

所以這些新的變化，都給我們當(dāng)前街道體制的改革提出了新的要求。