三、我國街道管理體制的特點和問題

（一）城市化發(fā)展帶來的壓力和挑戰(zhàn)

我國街道體制的特點和問題在哪？一個問題就是大都市，像北京，面臨的新形勢就是城市化和城市病，比如人口眾多、人口擁堵、環(huán)境壓力大、交通擁堵、住房貴、住房條件有限、資源壓力大等等，這都是城市病。

比如交通問題，我最近算一筆賬。北京市一到早上7點到9點，下午5點到7點，打出租車特別難，那么有人說出租車運量不足。據(jù)統(tǒng)計，從2004年到2014年北京的出租車幾乎沒有增加，都是6萬多輛。可是同期，北京市的私家小轎車在過去10年里增長了4倍多，2003年北京市私人轎車有92萬輛，去年達到427萬輛；過去地鐵只有2號線和1號線，總路程100多公里，到去年年底北京地下交通接近600公里。這也沒有緩解我們的出行問題，原因在于我們?nèi)丝诓季?、公共服務的布局、各類設施的布局不合理。

隨著國家經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段，公共服務和社會治理的任務越來越重，而公共服務和社會治理更多是地方政府、基層政府的任務?；鶎诱袚卜?，承擔社會治理是需要資源的，基層政府在提供服務方面任務很重，但他的財政角色一般很小，如果我們讓地方政府自己收稅來提供服務，那就意味著這個轄區(qū)的居民要為自己的公共服務來買單，這是不可能的。同時，市民是流動的。隨著城市化的發(fā)展，公共服務和社會治理的任務落在基層，而且隨著人們公共服務的要求越來越高，怎么來發(fā)展公共服務？

（二）公共服務的特點

我給大家做案例分析，大家就清晰了，比如公共服務供給，公共服務本身就有資本密集型的特征，比如說排水、供水、道路交通，需要大量資金投入，設施設備的投入。另外公共服務更具有勞動密集型特征，比如養(yǎng)老服務，特別是機構養(yǎng)老，我們國家講機構養(yǎng)老實際上是針對那些失智失能的老年人提供的服務，而失智失能的老年人需要的服務是長期護理服務，長期護理服務按照國際標準，一個長期護理人員能護理3到4個老年人，我們國家現(xiàn)在失智失能老年人有3700萬，如果發(fā)展長期護理事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，那就可以增加1000萬人的就業(yè)崗位，所以這個公共服務更具有勞動密集型特征。另外，公共服務的質(zhì)量，取決于服務人員和服務對象的關系。比如說，教育的質(zhì)量取決于老師和學生的關系，師生之間的互動；醫(yī)療的質(zhì)量一方面取決于醫(yī)生的醫(yī)療水平，另一個方面還取決于醫(yī)生和病人之間的互動。所以公共服務依賴于服務人員和服務對象的關系。我到上海一個社區(qū)，居委會主任帶我去看他們的社區(qū)服務設施，路上遇到老人都打招呼，他說我都認識。同樣我到西城區(qū)，我們西城區(qū)的領導開居委會的會議，來的那些居委會的老太太，叫區(qū)里的那些領導就是直接叫他的名字，不是連名帶姓，直接叫名，區(qū)領導就叫居委會那些人叫阿姨，稱姓，這種關系其實很容易拉近服務的關系。

所以公共服務有他自身的一些特點，而且公共服務在供給上又分散化扁平化。我們北京市建立15分鐘的服務圈，我們希望一出門能買上菜，一出門能買上自己需要的油鹽醬醋。公共服務需要扁平化的服務，扁平化的服務必然形成一種空間分布比較廣泛的狀態(tài)。這就使得我們的各類服務設施、服務人員更加面向基層，而且因為公共服務涉及到人際關系所以更人性化，更鐘情于我們的服務有人情味，這些都是公共服務的特點。所以有人講，理想狀態(tài)的公共服務通常是由基層政府來提供的，“就是讓地方政府將一個帕累托有效的產(chǎn)出提供量，提供給他們各自的選民，則總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量更有效得多”，這是引用一個外國人說的話。這句話就是說讓中央政府向全國人民提供一種公共服務是非常難的，各地情況不一樣，需要的公共服務不一樣，各地的水平不一樣，所以公共服務通常是由直接面向居民的地方政府來提供。

我們看一下國際經(jīng)驗，比如說在歐洲，在歷史上英國不管按什么標準，地方政府都是提供就業(yè)崗位的主要部門，他們是高度勞動密集型的單位，用于支付工作人員工資的支出占到他們地方財政支出的一半以上。丹麥地方政府的雇員絕大多數(shù)不是在市政或者是進市政廳里面工作，相反他們在一些服務機構，比如說學校，托兒所，醫(yī)院，養(yǎng)老院和基層的圖書館工作。實際上基層的機構更多是服務機構。所以荷蘭從1950年起地方政府的雇員數(shù)量幾乎增加了5倍，在這之前的15年里他的雇員增加了2倍，但是中央政府的人員增加相對來說更少。我講這些例子想說明一個什么問題，就是當一個國家經(jīng)濟發(fā)展水平到了一定階段以后，老百姓對公共服務要求越來越高，公共服務在生活當中的需求成為重要需求之后，地方政府在提供公共服務中的角色就越來越重要，特別是貼近居民的地方政府。而發(fā)達國家在這個過程當中為了滿足地方人民對于公共服務的需求，基層政府的雇員的數(shù)量也都有了長足的增長和發(fā)展。我們很多同志就會問，為什么西方在公共服務擴張時期，能夠把更多的人吸引到基層去工作？我們看一下世界的地方治理憲章，比如歐洲的地方治理憲章就理解了。

世界地方治理憲章明確規(guī)定，要讓在基層工作的人員有一個光明的職業(yè)前景，要讓在基層工作的人員有一個體面的福利和工資待遇。所以我們說地基不牢地動山搖，要讓這個地基牢，那就要讓基層工作的人安心。假如有一天官本位打破了，各個通道之間就都能夠打通了。比如說你不愿意做官了，可以到大學做教授，大學教授做到一定的階段，可以為政府服務了，你可以來做官。像奧巴馬，一個在社區(qū)工作的人員也可以做總統(tǒng)，那我們就說這個社會的生態(tài)環(huán)境建立起來了。

所以說在現(xiàn)有的條件下，站在上海的角度，我覺得上海這個辦法也是沒有辦法的辦法，但是站在中央的角度看，上海的做法確實是跟改革的方向相背離的。我希望在改革當中能夠找到一個既符合改革的方向又能激勵基層工作人員的體制機制。

（三）街道管理體制存在的問題

第一，街道管理體制職能不清，資源不足。職能不清既包括我們的條條框框之間的關系理不清。一些在社區(qū)層面的問題，街道層面看得見的管不了，因為住區(qū)單位還有一些其他的機構，不是我們的職能管得了的，而管得了的又看不見。又包括責權不清晰，我們賦予街道公共服務、社會管理、公共安全的職能，但是相應的職能不到位。我們很多地方實行屬地化管理，但是權力是部門化的，比如發(fā)生了不穩(wěn)定事件，歸屬地管理，但是往往這些事件本身跟屬地沒有關系，屬地沒有權力來處理。我們讓街道把一些發(fā)生在街道屬地的事情給統(tǒng)籌起來，往往缺乏統(tǒng)籌的手段，無論從財政還是我們現(xiàn)有的法律法規(guī)，我們的權力都達不到。

第二，街道管理基層人力資源不夠，配置不高。我到廣東去調(diào)研，看一個街道的社保所，這個工作人員忙死了，一會兒來辦這個事，一會兒來辦那個事，所以有些上級來的表他稀里糊涂填了就報上去了。為什么我們越往上數(shù)據(jù)越不準？基層就不準。也不能說他工作不認真，咱們講上有千條線下有一根針，這一根針的針眼能穿那么多線嗎？所以這些基層人力資源配置不夠，特別是公共服務的人員不夠，這是我們當前街道的問題。

第三，我們賦予街道社會動員的職能難以發(fā)揮。比如說街道和社區(qū)的關系，現(xiàn)在社區(qū)行政化這種現(xiàn)象比較突出。我跟沈陽的一個街道黨委書記聊天，我就問他跟居民之間的關系，為居民服務、居民自治的一些情況，他說你別提這個，沒那么多時間搞自治，天天上面來交那么多的任務，而且我們的社區(qū)又是一個窗口，天天來調(diào)查的來考察的來參觀的，百分之八九十的精力都在應付上級各個對口部門交辦的任務了。深圳的一個居委會主任跟我講了這么一件事，他說關于食品安全問題，食品安全部門跟居委會簽合同，居委會要參與食品安全，居委會就說，牛奶什么時候過期了我能看出來嗎？奶里面有三聚氰氨我知道嗎？你不管，你讓我管嗎？

第四，社區(qū)的社會組織動員參與也不夠。這里面有體制上的原因，我們對社會組織管理上的一些認識不到位，比如管理體制，雙重管理，資金問題等等，還有住區(qū)單位的參與，尤其像在北京，西城區(qū)有103個副部級以上的單位，協(xié)調(diào)這些副部級單位就很困難，當然西城區(qū)的很多中央部委很支持社區(qū)建設，比如說財政部、發(fā)改委、廣電總局等等都把自己的服務設施向社區(qū)居民開放，我覺得這就做的很好。這些體制機制上的原因造成了市、區(qū)、街道三級管理層級體現(xiàn)出機構設置與權限呈現(xiàn)倒金字塔的狀況，出現(xiàn)了“上有千條線下有一根針”的現(xiàn)象，一些政府部門特別是縱向的政府部門把一些權力下放到社區(qū)，名其曰權力下放，實際上是轉移責任。

安徽省去年出的一個文件出的非常好，省里專門有一個機構負責。第一，清理政府各級機構在社區(qū)的工作，哪些屬于社區(qū)該管的，由社區(qū)來管，不屬于社區(qū)的，政府拿回去。第二，今后凡是進入社區(qū)的工作，必須經(jīng)過嚴格的評估，屬于社會的事務交給社區(qū)，要給一定的財政保障，如果說政府的任務交給社區(qū)，要給社區(qū)錢讓他們來解決，這樣就形成了政府事務進社區(qū)的門檻。安徽在這方面做了一個試點。