三、我國街道管理體制的特點(diǎn)和問題

（一）城市化發(fā)展帶來的壓力和挑戰(zhàn)

我國街道體制的特點(diǎn)和問題在哪？一個(gè)問題就是大都市，像北京，面臨的新形勢就是城市化和城市病，比如人口眾多、人口擁堵、環(huán)境壓力大、交通擁堵、住房貴、住房條件有限、資源壓力大等等，這都是城市病。

比如交通問題，我最近算一筆賬。北京市一到早上7點(diǎn)到9點(diǎn)，下午5點(diǎn)到7點(diǎn)，打出租車特別難，那么有人說出租車運(yùn)量不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2004年到2014年北京的出租車幾乎沒有增加，都是6萬多輛?？墒峭?，北京市的私家小轎車在過去10年里增長了4倍多，2003年北京市私人轎車有92萬輛，去年達(dá)到427萬輛；過去地鐵只有2號線和1號線，總路程100多公里，到去年年底北京地下交通接近600公里。這也沒有緩解我們的出行問題，原因在于我們?nèi)丝诓季?、公共服?wù)的布局、各類設(shè)施的布局不合理。

隨著國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段，公共服務(wù)和社會(huì)治理的任務(wù)越來越重，而公共服務(wù)和社會(huì)治理更多是地方政府、基層政府的任務(wù)?；鶎诱袚?dān)公共服務(wù)，承擔(dān)社會(huì)治理是需要資源的，基層政府在提供服務(wù)方面任務(wù)很重，但他的財(cái)政角色一般很小，如果我們讓地方政府自己收稅來提供服務(wù)，那就意味著這個(gè)轄區(qū)的居民要為自己的公共服務(wù)來買單，這是不可能的。同時(shí)，市民是流動(dòng)的。隨著城市化的發(fā)展，公共服務(wù)和社會(huì)治理的任務(wù)落在基層，而且隨著人們公共服務(wù)的要求越來越高，怎么來發(fā)展公共服務(wù)？

（二）公共服務(wù)的特點(diǎn)

我給大家做案例分析，大家就清晰了，比如公共服務(wù)供給，公共服務(wù)本身就有資本密集型的特征，比如說排水、供水、道路交通，需要大量資金投入，設(shè)施設(shè)備的投入。另外公共服務(wù)更具有勞動(dòng)密集型特征，比如養(yǎng)老服務(wù)，特別是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，我們國家講機(jī)構(gòu)養(yǎng)老實(shí)際上是針對那些失智失能的老年人提供的服務(wù)，而失智失能的老年人需要的服務(wù)是長期護(hù)理服務(wù)，長期護(hù)理服務(wù)按照國際標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)長期護(hù)理人員能護(hù)理3到4個(gè)老年人，我們國家現(xiàn)在失智失能老年人有3700萬，如果發(fā)展長期護(hù)理事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，那就可以增加1000萬人的就業(yè)崗位，所以這個(gè)公共服務(wù)更具有勞動(dòng)密集型特征。另外，公共服務(wù)的質(zhì)量，取決于服務(wù)人員和服務(wù)對象的關(guān)系。比如說，教育的質(zhì)量取決于老師和學(xué)生的關(guān)系，師生之間的互動(dòng)；醫(yī)療的質(zhì)量一方面取決于醫(yī)生的醫(yī)療水平，另一個(gè)方面還取決于醫(yī)生和病人之間的互動(dòng)。所以公共服務(wù)依賴于服務(wù)人員和服務(wù)對象的關(guān)系。我到上海一個(gè)社區(qū)，居委會(huì)主任帶我去看他們的社區(qū)服務(wù)設(shè)施，路上遇到老人都打招呼，他說我都認(rèn)識。同樣我到西城區(qū)，我們西城區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)開居委會(huì)的會(huì)議，來的那些居委會(huì)的老太太，叫區(qū)里的那些領(lǐng)導(dǎo)就是直接叫他的名字，不是連名帶姓，直接叫名，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)就叫居委會(huì)那些人叫阿姨，稱姓，這種關(guān)系其實(shí)很容易拉近服務(wù)的關(guān)系。

所以公共服務(wù)有他自身的一些特點(diǎn)，而且公共服務(wù)在供給上又分散化扁平化。我們北京市建立15分鐘的服務(wù)圈，我們希望一出門能買上菜，一出門能買上自己需要的油鹽醬醋。公共服務(wù)需要扁平化的服務(wù)，扁平化的服務(wù)必然形成一種空間分布比較廣泛的狀態(tài)。這就使得我們的各類服務(wù)設(shè)施、服務(wù)人員更加面向基層，而且因?yàn)楣卜?wù)涉及到人際關(guān)系所以更人性化，更鐘情于我們的服務(wù)有人情味，這些都是公共服務(wù)的特點(diǎn)。所以有人講，理想狀態(tài)的公共服務(wù)通常是由基層政府來提供的，“就是讓地方政府將一個(gè)帕累托有效的產(chǎn)出提供量，提供給他們各自的選民，則總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量更有效得多”，這是引用一個(gè)外國人說的話。這句話就是說讓中央政府向全國人民提供一種公共服務(wù)是非常難的，各地情況不一樣，需要的公共服務(wù)不一樣，各地的水平不一樣，所以公共服務(wù)通常是由直接面向居民的地方政府來提供。

我們看一下國際經(jīng)驗(yàn)，比如說在歐洲，在歷史上英國不管按什么標(biāo)準(zhǔn)，地方政府都是提供就業(yè)崗位的主要部門，他們是高度勞動(dòng)密集型的單位，用于支付工作人員工資的支出占到他們地方財(cái)政支出的一半以上。丹麥地方政府的雇員絕大多數(shù)不是在市政或者是進(jìn)市政廳里面工作，相反他們在一些服務(wù)機(jī)構(gòu)，比如說學(xué)校，托兒所，醫(yī)院，養(yǎng)老院和基層的圖書館工作。實(shí)際上基層的機(jī)構(gòu)更多是服務(wù)機(jī)構(gòu)。所以荷蘭從1950年起地方政府的雇員數(shù)量幾乎增加了5倍，在這之前的15年里他的雇員增加了2倍，但是中央政府的人員增加相對來說更少。我講這些例子想說明一個(gè)什么問題，就是當(dāng)一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平到了一定階段以后，老百姓對公共服務(wù)要求越來越高，公共服務(wù)在生活當(dāng)中的需求成為重要需求之后，地方政府在提供公共服務(wù)中的角色就越來越重要，特別是貼近居民的地方政府。而發(fā)達(dá)國家在這個(gè)過程當(dāng)中為了滿足地方人民對于公共服務(wù)的需求，基層政府的雇員的數(shù)量也都有了長足的增長和發(fā)展。我們很多同志就會(huì)問，為什么西方在公共服務(wù)擴(kuò)張時(shí)期，能夠把更多的人吸引到基層去工作？我們看一下世界的地方治理憲章，比如歐洲的地方治理憲章就理解了。

世界地方治理憲章明確規(guī)定，要讓在基層工作的人員有一個(gè)光明的職業(yè)前景，要讓在基層工作的人員有一個(gè)體面的福利和工資待遇。所以我們說地基不牢地動(dòng)山搖，要讓這個(gè)地基牢，那就要讓基層工作的人安心。假如有一天官本位打破了，各個(gè)通道之間就都能夠打通了。比如說你不愿意做官了，可以到大學(xué)做教授，大學(xué)教授做到一定的階段，可以為政府服務(wù)了，你可以來做官。像奧巴馬，一個(gè)在社區(qū)工作的人員也可以做總統(tǒng)，那我們就說這個(gè)社會(huì)的生態(tài)環(huán)境建立起來了。

所以說在現(xiàn)有的條件下，站在上海的角度，我覺得上海這個(gè)辦法也是沒有辦法的辦法，但是站在中央的角度看，上海的做法確實(shí)是跟改革的方向相背離的。我希望在改革當(dāng)中能夠找到一個(gè)既符合改革的方向又能激勵(lì)基層工作人員的體制機(jī)制。

（三）街道管理體制存在的問題

第一，街道管理體制職能不清，資源不足。職能不清既包括我們的條條框框之間的關(guān)系理不清。一些在社區(qū)層面的問題，街道層面看得見的管不了，因?yàn)樽^(qū)單位還有一些其他的機(jī)構(gòu)，不是我們的職能管得了的，而管得了的又看不見。又包括責(zé)權(quán)不清晰，我們賦予街道公共服務(wù)、社會(huì)管理、公共安全的職能，但是相應(yīng)的職能不到位。我們很多地方實(shí)行屬地化管理，但是權(quán)力是部門化的，比如發(fā)生了不穩(wěn)定事件，歸屬地管理，但是往往這些事件本身跟屬地沒有關(guān)系，屬地沒有權(quán)力來處理。我們讓街道把一些發(fā)生在街道屬地的事情給統(tǒng)籌起來，往往缺乏統(tǒng)籌的手段，無論從財(cái)政還是我們現(xiàn)有的法律法規(guī)，我們的權(quán)力都達(dá)不到。

第二，街道管理基層人力資源不夠，配置不高。我到廣東去調(diào)研，看一個(gè)街道的社保所，這個(gè)工作人員忙死了，一會(huì)兒來辦這個(gè)事，一會(huì)兒來辦那個(gè)事，所以有些上級來的表他稀里糊涂填了就報(bào)上去了。為什么我們越往上數(shù)據(jù)越不準(zhǔn)？基層就不準(zhǔn)。也不能說他工作不認(rèn)真，咱們講上有千條線下有一根針，這一根針的針眼能穿那么多線嗎？所以這些基層人力資源配置不夠，特別是公共服務(wù)的人員不夠，這是我們當(dāng)前街道的問題。

第三，我們賦予街道社會(huì)動(dòng)員的職能難以發(fā)揮。比如說街道和社區(qū)的關(guān)系，現(xiàn)在社區(qū)行政化這種現(xiàn)象比較突出。我跟沈陽的一個(gè)街道黨委書記聊天，我就問他跟居民之間的關(guān)系，為居民服務(wù)、居民自治的一些情況，他說你別提這個(gè)，沒那么多時(shí)間搞自治，天天上面來交那么多的任務(wù)，而且我們的社區(qū)又是一個(gè)窗口，天天來調(diào)查的來考察的來參觀的，百分之八九十的精力都在應(yīng)付上級各個(gè)對口部門交辦的任務(wù)了。深圳的一個(gè)居委會(huì)主任跟我講了這么一件事，他說關(guān)于食品安全問題，食品安全部門跟居委會(huì)簽合同，居委會(huì)要參與食品安全，居委會(huì)就說，牛奶什么時(shí)候過期了我能看出來嗎？奶里面有三聚氰氨我知道嗎？你不管，你讓我管嗎？

第四，社區(qū)的社會(huì)組織動(dòng)員參與也不夠。這里面有體制上的原因，我們對社會(huì)組織管理上的一些認(rèn)識不到位，比如管理體制，雙重管理，資金問題等等，還有住區(qū)單位的參與，尤其像在北京，西城區(qū)有103個(gè)副部級以上的單位，協(xié)調(diào)這些副部級單位就很困難，當(dāng)然西城區(qū)的很多中央部委很支持社區(qū)建設(shè)，比如說財(cái)政部、發(fā)改委、廣電總局等等都把自己的服務(wù)設(shè)施向社區(qū)居民開放，我覺得這就做的很好。這些體制機(jī)制上的原因造成了市、區(qū)、街道三級管理層級體現(xiàn)出機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)限呈現(xiàn)倒金字塔的狀況，出現(xiàn)了“上有千條線下有一根針”的現(xiàn)象，一些政府部門特別是縱向的政府部門把一些權(quán)力下放到社區(qū)，名其曰權(quán)力下放，實(shí)際上是轉(zhuǎn)移責(zé)任。

安徽省去年出的一個(gè)文件出的非常好，省里專門有一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。第一，清理政府各級機(jī)構(gòu)在社區(qū)的工作，哪些屬于社區(qū)該管的，由社區(qū)來管，不屬于社區(qū)的，政府拿回去。第二，今后凡是進(jìn)入社區(qū)的工作，必須經(jīng)過嚴(yán)格的評估，屬于社會(huì)的事務(wù)交給社區(qū)，要給一定的財(cái)政保障，如果說政府的任務(wù)交給社區(qū)，要給社區(qū)錢讓他們來解決，這樣就形成了政府事務(wù)進(jìn)社區(qū)的門檻。安徽在這方面做了一個(gè)試點(diǎn)。