治權(quán)——對(duì)地方政府的紅頭文件進(jìn)行規(guī)范，治理政府的“權(quán)力任性”

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化加快，地方政府社會(huì)治理的壓力非常大，在社會(huì)治理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等方面有強(qiáng)烈的立法需求。

“紅頭文件”長(zhǎng)期被政府機(jī)關(guān)作為下達(dá)指令、指導(dǎo)實(shí)施、進(jìn)行管理的“權(quán)力文本”，一般是指行政法規(guī)、規(guī)章以外的，各級(jí)政府及其部門(mén)發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令，又稱“行政規(guī)范性文件”。長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)政府紅頭文件確實(shí)有過(guò)多過(guò)濫的情況，甚至出現(xiàn)了很多侵蝕立法權(quán)的現(xiàn)象，但政府出臺(tái)行政規(guī)范性文件不是立法行為，不屬于立法法的調(diào)整范圍。為了防止地方政府在立法過(guò)程中“任性”，即濫用立法權(quán)，把本來(lái)以紅頭文件實(shí)施的行為上升為法規(guī)來(lái)施行，修改后的立法法第九十九條第三款增加了人大“有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查”的規(guī)定。這一規(guī)定實(shí)際上鏈接了《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第三十條的規(guī)定：本級(jí)人大常委會(huì)可以審查本級(jí)人民政府的決定、命令是否符合法律、法規(guī)規(guī)定，對(duì)不符合的有權(quán)予以撤銷(xiāo)。這里的審查對(duì)象當(dāng)然也包括紅頭文件。

通過(guò)人大對(duì)規(guī)范性文件的主動(dòng)審查，將紅頭文件限定在必須于法有據(jù)和不能設(shè)定減損公民權(quán)利、增加公民義務(wù)的籠子中，強(qiáng)化了對(duì)政府紅頭文件的監(jiān)督和制約。立法法的修改，強(qiáng)化了人大的主導(dǎo)立法地位，實(shí)現(xiàn)了立法監(jiān)督的剛性化，從源頭上杜絕、預(yù)防了行政主導(dǎo)立法，以及立法中的部門(mén)利益“法制化”等弊端，實(shí)現(xiàn)了以法治權(quán)，管住了“權(quán)力任性”的紅頭文件。今后實(shí)施機(jī)動(dòng)車(chē)限行、限購(gòu)等具有“減損公民、法人和其他組織權(quán)利”性質(zhì)的舉措，必須以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，不能隨意以紅頭文件的形式進(jìn)行規(guī)定。

（作者單位：大連海事大學(xué)）