為實(shí)現(xiàn)良法善治的目的，《立法法》在2015年3月份進(jìn)行了修改，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。時(shí)至今日，全國(guó)范圍內(nèi)已有許多地方開展了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)賦予與行使的工作，但在此過程中存在諸多“失范”問題。

在《立法法》修改之前，除直轄市之外，我國(guó)享有地方立法權(quán)的城市共有49個(gè)。此次修改則將地方立法權(quán)全面賦予全國(guó)284個(gè)設(shè)區(qū)的市。地方立法權(quán)主體擴(kuò)容的幅度不可謂不大，但此番賦權(quán)究竟以何步驟推進(jìn)，在《立法法》的規(guī)定和立法者的說明當(dāng)中皆有所表明。根據(jù)《立法法》第72條第4款的規(guī)定，除此前已享有地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市以外，其他設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，由省級(jí)人大常委會(huì)綜合考慮該設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。除《立法法》的規(guī)定外，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的賦權(quán)步驟與原則尚可從相關(guān)說明中窺得。例如，全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）〉的說明》中，在談及“賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”時(shí)明確指出：“考慮到設(shè)區(qū)的市數(shù)量較多，地區(qū)差異較大，這一工作需要本著積極穩(wěn)妥的精神予以推進(jìn)。”由此可見，在賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循“循序漸進(jìn)”的賦權(quán)原則，成熟一個(gè)，確定一個(gè)。

同時(shí)，在《立法法》修改之前，《立法法》對(duì)“較大的市”的地方立法權(quán)之權(quán)限范圍的規(guī)定乃是一種反面排除式的規(guī)定，即“較大的市”制定的地方性法規(guī)只要不落入法律保留的范圍之內(nèi)，且未違反上位法即可。而此次《立法法》修改之后，設(shè)區(qū)的市所享有的地方立法權(quán)之權(quán)限范圍變成了一種正面列舉式的規(guī)定。根據(jù)《立法法》第72條第2款的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)原則上僅可對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。

《立法法》修改施行至今已一年有余，全國(guó)已有諸多設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)賦予與行使的實(shí)踐。通過對(duì)既有實(shí)踐的考察，我們可以發(fā)現(xiàn)其中存在的一些問題。

一是設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的賦權(quán)步驟在相當(dāng)意義上已不是《立法法》所要求的“循序漸進(jìn)”了，而是變?yōu)?ldquo;一步到位”或“一蹴而就”式的賦權(quán)了。例如，個(gè)別省份人大常委會(huì)便一次性賦予該省此前未享有立法權(quán)的所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。

二是設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的行使實(shí)踐在很大程度上已超出《立法法》所規(guī)定的立法權(quán)限范圍。這既體現(xiàn)在一些設(shè)區(qū)的市已制定的地方性法規(guī)當(dāng)中，這些地方性法規(guī)已經(jīng)難以用“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”來定義了。同時(shí)，在不少設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)制定的立法計(jì)劃項(xiàng)目中，同樣可以發(fā)現(xiàn)一些地方性法規(guī)不在《立法法》規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)。

設(shè)區(qū)的市在立法權(quán)的賦予與行使實(shí)踐中的上述問題，乃是《立法法》規(guī)定的不完滿和有些地方急于求成這兩項(xiàng)因素綜合所致。前者體現(xiàn)在《立法法》第72條第2款和第4款分別就權(quán)限范圍和賦權(quán)條件的規(guī)定不甚明確，由此致使在立法權(quán)的賦予與行使過程中缺乏據(jù)以參照的“準(zhǔn)繩”。后者則體現(xiàn)為有些地方不顧設(shè)區(qū)的市的立法需求和立法能力，而“一刀切”式的賦權(quán)。有鑒于此，欲使地方立法權(quán)的賦予與行使由“失范”回歸“規(guī)范”，則應(yīng)當(dāng)從厘清法律規(guī)則的涵義和規(guī)范地方人大的做法兩個(gè)方面來探求問題的出路。

首先，厘清法律規(guī)則的涵義，亦即《立法法》第72條第2款和第4款關(guān)于設(shè)區(qū)的市權(quán)限范圍和賦權(quán)條件的規(guī)定。借助全國(guó)人大常委會(huì)作出必要的立法解釋，以明晰其具體含義，消除爭(zhēng)議，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。比如，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”所指為何，“等方面的事項(xiàng)”中的“等”是“等內(nèi)”還是“等外”，以及較大的市此前既已制定的地方性法規(guī)若超出權(quán)限范圍可否進(jìn)行修改。

其次，規(guī)范地方人大的做法，亦即規(guī)范省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)賦予行為，以及設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)立法權(quán)的行使行為。一是省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在充分考量設(shè)區(qū)的市的立法需求和立法能力的基礎(chǔ)上決定是否賦權(quán)，同時(shí)，在賦權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循“成熟一個(gè)，確定一個(gè)”的原則。二是設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)在制定地方性法規(guī)過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守《立法法》關(guān)于立法權(quán)限范圍的規(guī)定。摒棄立法過程中的互相攀比和“重形式、輕實(shí)質(zhì)”的觀念，對(duì)于重要性程度尚不至于制定地方性法規(guī)，且完全可通過普通的規(guī)范性文件實(shí)現(xiàn)規(guī)范的事項(xiàng)，不應(yīng)進(jìn)行立法。