第二，法治國家的一個重要特征就是由不同的國家機構(gòu)分別履行不同的國家職能。

人類社會出現(xiàn)國家這種組織之后，國家就擔(dān)負(fù)著特定的公共職能。早期國家的公共職能比較簡單，一個是戰(zhàn)爭，一個是祭祀，但是國家職能發(fā)展至今已經(jīng)非常廣泛，至少包括立法、行政、司法、外交、軍事、稅收、鑄幣、發(fā)展民生事業(yè)等。這么廣泛的職能怎么來履行？傳統(tǒng)農(nóng)耕文明國家把所有的國家職能權(quán)力集中于一個人，并由這一個人全權(quán)處理各個職能方面的事務(wù)，這就形成了全權(quán)君主制。正是由于這種制度的形成，所以在農(nóng)耕文明國家有一個普遍現(xiàn)象——有法律而無法治。因為全權(quán)君主制的存在，君主一旦違反法律，沒有任何人能夠阻止他，沒有任何人能夠制裁他，所以君主實際上超越了法律之上，這就使農(nóng)耕文明國家不可能有法治的存在。現(xiàn)代商工文明國家把國家職能加以分解歸類，由不同的國家機構(gòu)分別履行不同的國家職能。

那么具體各個國家的國家職能是如何分類的？在形成分類、履行職能后，國家機關(guān)相互間要如何形成一種特定的關(guān)系？這就形成了各國不同的政體。在各國政體的具體構(gòu)架中，要考慮本國的歷史情況、文化情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、本民族面臨的主要任務(wù)等，綜合起來形成了一個國家具體的政體設(shè)計，這使得各國的政體形式不同。但是有一個原則是共同的，就是不能允許同一個國家機構(gòu)行使所有的國家職能權(quán)力，這是一個在法治國家通行的原則。所以現(xiàn)在來看法治國家，美國實行的是三權(quán)分立制度；英國直到現(xiàn)在仍然堅持君主立憲制，看不出三權(quán)分立的痕跡；德國采取的是議會共和制；瑞士采取的是委員會制；法國、俄羅斯采取的是半總統(tǒng)制。政體形式各不相同，但是分權(quán)的原則是相同的。

第三，國家的立法權(quán)必須由社會成員的代表組成的會議性機構(gòu)來行使。

法治國家首先要講法，法從哪兒來，天上掉不下來，神也不會賜給你，法還要靠人去制定。誰來制定這個法？是一個大問題。在傳統(tǒng)農(nóng)耕文明時代，國家的法律是由君主制定的，法自君出，農(nóng)耕文明時代普遍認(rèn)為君主是國家的主人，君主是代表上天來統(tǒng)治臣民的，臣民依附于君主，靠君主恩賜的陽光雨露才能生活，所以君主統(tǒng)治人民，要采取各種工具方法，其中一個方法就是法律。這個法律是君主統(tǒng)治人民的工具，所以體現(xiàn)的是君主的意志。當(dāng)代商工文明有一個根本不同于農(nóng)耕文明時代的國家政治理念，這個理念對當(dāng)代法治國家是一個共識性的觀念，國家是屬于人民的，人民是國家權(quán)力的主人，國家一切主權(quán)屬于人民。那么人民作為國家的主人，就要管理國家，但是如果人民都去直接管理國家，會給國家?guī)硪黄靵y，所以人民要委托一部分人去管理國家。被委托管理國家事務(wù)的這一群人，就是國家實際上的執(zhí)政者，執(zhí)政者受人民委托處理國家政務(wù)事。但是人民委托給執(zhí)政者以后，執(zhí)政者是不是就可以想怎么辦就怎么辦。能不能這么干？不行。如果這么辦的話，人民的主人地位就無法體現(xiàn)，那么人民是國家的主人這一點要怎么體現(xiàn)呢？

人民要把未來處理事務(wù)的方案方法，一二三四加以列舉，遇到這個事這么處理，遇到那個事那么處理。這種對處理未來事務(wù)方案方法的制定就是人民立法，人民制定法律，執(zhí)政者依照法律處理政務(wù)，這就是當(dāng)代人民主權(quán)所表現(xiàn)出來的人民立法權(quán)，理論上是沒有任何人可以爭論的。但是如果人民都來直接立法，比如中國13億人來立法，且不說要找這么個大廣場很困難，就算找到這么個大廣場，13億人人人發(fā)表一回意見，遇見這個事怎么處理，遇到那事我認(rèn)為該怎么處理，鬧哄哄的，估計十年八年也搞不出一個法律來。這樣付出的時間、精力、成本代價太高，我們付不起，因此在實踐中就需要找一個替代的辦法。什么辦法？就是人民選舉代表，代表集會立法。這些代表被選舉出來幾十個人，幾百個人，上千個人之多，代表們集會商量，今后遇到這個事這么處理，遇到那個事那么處理。一二三四五加以列舉，這被認(rèn)為是人民在立法，代表人民立法，這就是當(dāng)代法治國家通行的代議立法制。只有人民選舉產(chǎn)生的代表組成的會議性機構(gòu)可以立法，不允許其他機構(gòu)立法，尤其不能允許政府立法。當(dāng)代出現(xiàn)行政立法這個現(xiàn)象，但是一定要將行政立法嚴(yán)格地控制約束在專屬人民代表立法機構(gòu)的權(quán)限之下，制定行政法律法規(guī)，絕不能違反人民代表選舉產(chǎn)生的立法機構(gòu)的立法。這在十八屆四中全會《決定》中的一系列論述中，均得到了體現(xiàn)。四中全會《決定》強調(diào)，要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，要建立由全國人大相關(guān)專門委員會、全國人大常委會、法制工作委員會組織有關(guān)部門參與起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案制度，加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)等等。這都體現(xiàn)出我們進(jìn)一步認(rèn)識到，由人民代表組成的會議性機構(gòu)主導(dǎo)立法的重要性。

第四，直接處理國家具體政務(wù)事務(wù)的國家政府機關(guān)，必須依照立法機構(gòu)制定的法律辦事。

在一般的法治國家，我們通常所講的執(zhí)政者主要指的是政府系統(tǒng)，政府系統(tǒng)直接面對民眾的政務(wù)、事務(wù)。政府機構(gòu)在處理政務(wù)、事務(wù)時會遇到很多麻煩，這個時候如果你要他按照法律辦理，他經(jīng)常覺得這個玩意非常啰嗦，這個法律規(guī)定太麻煩。所以政府經(jīng)常會有這么種想法，法律靠邊站，我按照我的意思來辦，我把這個事情辦成就行了，所以從宏觀上來講，政府一般是不愿意遵守法律的。

政府不愿意遵守法律，這是什么意思？我們講是政府法律意識不強，這是給政府“撓癢癢”的說法，準(zhǔn)確地講，是政府在造反和叛亂，你們說有那么嚴(yán)重嗎？事實上就是這么嚴(yán)重。過去我們只講老百姓造反，在農(nóng)耕文明時代，動不動說老百姓反了，什么叫反了，不守王法就叫反了。現(xiàn)在我們的法是民法，是人民意志和黨的意志的結(jié)合，政府作為人民的仆人，必須遵守法律，要執(zhí)行主人的意志。

現(xiàn)在有許多地方政府隨意濫用職權(quán)，拿著權(quán)力去欺負(fù)老百姓，這正是我們?nèi)嫱七M(jìn)依法治國要解決的根本問題之一。四中全會《決定》圍繞著政府的依法行政、建設(shè)法治政府，有一系列非常嚴(yán)厲的規(guī)定和要求。四中全會《決定》強調(diào)，行政機關(guān)要堅持法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為的基本原則，強調(diào)行政機關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得做出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。也就說政府推行權(quán)力清單制度，要堅決清除權(quán)力設(shè)租尋租的空間，推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化等等。這些都是圍繞建設(shè)當(dāng)代法治政府提出的全新的要求。