12月4日被定為國(guó)家憲法日，在全民普及憲法教育，弘揚(yáng)憲法精神。將來(lái)人大任命的公務(wù)員，人大決定的公務(wù)員要對(duì)著憲法宣誓，這有象征意義。我們?nèi)朦h的時(shí)候是對(duì)著黨旗宣誓，表示忠于黨，然后我們開(kāi)會(huì)的時(shí)候唱國(guó)歌，表示對(duì)國(guó)家效忠，然后以后當(dāng)官了呢就得朝著《憲法》宣誓，表示要忠于《憲法》，它的象征意義，示范意義特別明顯。

十八大以來(lái)，習(xí)總書(shū)記多次講到《憲法》，我們?yōu)槭裁匆绱藦?qiáng)調(diào)《憲法》的地位？我認(rèn)為三個(gè)原因：

第一，內(nèi)容決定地位，《憲法》的內(nèi)容都是關(guān)于國(guó)家，關(guān)于政權(quán)，關(guān)于執(zhí)政黨，關(guān)于老百姓權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，如此重要的內(nèi)容當(dāng)然要放到最高地位。

第二，只有《憲法》能管黨管?chē)?guó)管民，別的都做不到。黨的規(guī)定只能管黨，法律管?chē)?guó)和管民，但是真正黨國(guó)民都管的就只有憲法。有一天一個(gè)記者問(wèn)我，他說(shuō)《憲法》里面沒(méi)寫(xiě)共產(chǎn)黨的地位呀，我說(shuō)寫(xiě)了呀，你看去呀。他說(shuō)我看了，從第一條看到后面都沒(méi)有呀。我說(shuō)你再往前看就有了，什么呢？那叫序言?！稇椃ā反_認(rèn)了共產(chǎn)黨革命、建設(shè)、改革開(kāi)放的歷史和成就，寫(xiě)了共產(chǎn)黨一步一步走到今天的成績(jī)。共產(chǎn)黨的地位得到了《憲法》的確認(rèn)，這就叫執(zhí)政的合法性。哪個(gè)具體法律里面會(huì)寫(xiě)黨呀，肯定不會(huì)寫(xiě)，但是《憲法》里面有，所以這個(gè)實(shí)際上是在黨、國(guó)、民之上的一個(gè)總章程，當(dāng)然要把它放在更高的地位。

第三，在法治建設(shè)來(lái)講，《憲法》就是標(biāo)志性建筑。要搞法治建設(shè)，首先要確立《憲法》的地位，如果《憲法》都沒(méi)有權(quán)威，那法治的權(quán)威是不可能的。你什么法治權(quán)威，法治地位呀，你得有個(gè)老大，老二，老三嘛，這個(gè)《憲法》就是老大，它就是一個(gè)標(biāo)志，標(biāo)志都起不來(lái)，別的就更不要想，這就是原因。

第四個(gè)亮點(diǎn)，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。建立由全國(guó)人大相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織有關(guān)部門(mén)參與起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案制度。增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)職常委比例。依法建立健全專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、工作委員會(huì)立法專(zhuān)家顧問(wèn)制度。加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機(jī)制。重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草。有人問(wèn)，如果這樣做會(huì)不會(huì)產(chǎn)生立法滯后，舉例說(shuō)《監(jiān)獄法》1994年底就通過(guò)了，但是實(shí)施細(xì)則到今天也沒(méi)有出臺(tái)，這個(gè)問(wèn)題怎么看？我想結(jié)合到這個(gè)問(wèn)題來(lái)說(shuō)。我們有一個(gè)選擇，是讓人大主導(dǎo)，還是讓部門(mén)主導(dǎo)？讓人大主導(dǎo)呢，他可以超然一些，讓部門(mén)為主呢，他就屁股決定腦袋。如果按照現(xiàn)在這個(gè)體制呢，兩個(gè)月人大常委會(huì)才開(kāi)一次會(huì)，它怎么可能制定那么多法律呢？所以我們35年來(lái)我們才制定了200多部法律。如果仍然是這個(gè)體制，那它仍然很難發(fā)揮作用。但四中全會(huì)講了，要讓人大起主導(dǎo)作用，我想這個(gè)主導(dǎo)作用至少可以解出兩個(gè)意思，第一，你的作用應(yīng)該更加發(fā)揮。第二，你的立法的數(shù)量應(yīng)該極大地提高。你量上不來(lái)，你談什么主導(dǎo)作用呀？沒(méi)有量就不可能有主導(dǎo)，但是怎么辦呢？按照四中全會(huì)的規(guī)定，人大要起主導(dǎo)作用，主導(dǎo)地位就要配置主導(dǎo)的人員，主導(dǎo)的工作程序和主導(dǎo)的機(jī)制。所以后面講了很多，要增加它的人，專(zhuān)職委員，不要老開(kāi)完會(huì)就走了，在那兒坐地生根干活的人不多。

部門(mén)立法最大的弊病就是始終跳不出他那個(gè)圈子，他有他的好處，他了解這個(gè)行業(yè)，但是考慮問(wèn)題往往從本部門(mén)利益出發(fā)。所以要加強(qiáng)綜合部門(mén)的立法，既然要加強(qiáng)人大的立法和政府法治機(jī)構(gòu)的起草立法，那就意味著我們要壓縮部門(mén)立法，部門(mén)起草。

在實(shí)踐當(dāng)中我們經(jīng)常開(kāi)一句玩笑，說(shuō)立法就跟下圍棋一樣，下圍棋有兩個(gè)氣眼，要是沒(méi)這兩個(gè)氣眼，你占領(lǐng)再多的地盤(pán)都會(huì)死掉。立法有法眼嗎？有，這個(gè)法眼大多數(shù)都和部門(mén)的工作利益有關(guān)，如果這個(gè)法眼你不寫(xiě)進(jìn)去，他就沒(méi)有興趣立這部法。

所以很多法律不是寫(xiě)不出來(lái)，實(shí)際上是擺不平各方博弈，既然達(dá)不成一致，我得不到這個(gè)東西，那干脆就擱置。所以如果要是久拖不決，分歧比較大，涉及各個(gè)部門(mén)的立法怎么辦呢？由第三方來(lái)評(píng)估，要把它推出來(lái)，所以強(qiáng)調(diào)立法的這種減少它的部門(mén)性。

第五個(gè)亮點(diǎn)，四中全會(huì)對(duì)法治政府畫(huà)了一幅圖像，六個(gè)基本要求來(lái)確定法治政府。這是四中全會(huì)的一個(gè)比較大的亮點(diǎn)。什么是法治政府呀？就是職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信，這是我黨第一次給法治政府畫(huà)像，將來(lái)就按這六個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)驗(yàn)收，看看你是不是像這個(gè)樣子。

對(duì)行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為。這是行政審批制度改革的成果。行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得做出減損公民法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。這個(gè)表述基本上屬于法律專(zhuān)家的表述。在司法系統(tǒng)，大家應(yīng)該都能看得懂，但是我發(fā)現(xiàn)和司法、法律系統(tǒng)不沾邊的很多同志看了以后不知道這寫(xiě)的是什么東西。實(shí)際上就是說(shuō)，你要把人家的權(quán)利扣下去，首先要找到依據(jù)，法律依據(jù)和法規(guī)依據(jù)。當(dāng)年北京市故宮門(mén)票漲價(jià)的時(shí)候，我們要聽(tīng)證，找北京市民來(lái)聽(tīng)，全國(guó)人民就開(kāi)始調(diào)侃，說(shuō)你們又不去故宮，故宮都是外地人來(lái)的，然后由你們不去故宮的人來(lái)決定我們?nèi)ス蕦m的人要交的票價(jià)，這合適嗎？這個(gè)話是有道理的，也應(yīng)該是全國(guó)人民來(lái)聽(tīng)證，而不是由北京市的市民來(lái)聽(tīng)。各位在北京待的人，誰(shuí)自己沒(méi)事專(zhuān)門(mén)往故宮里邊鉆呀。大多數(shù)北京市的人都是親戚、朋友、同事來(lái)了以后，你陪他去的。本人去過(guò)六次故宮，全是陪人，所以你漲價(jià)不漲價(jià)，我去聽(tīng)沒(méi)什么用呀。汽車(chē)限購(gòu)，要搖號(hào)，這叫不叫限制權(quán)利？它的法律法規(guī)依據(jù)，住房限購(gòu)要有本地的戶口，要有五年的稅收證明，那你的依據(jù)是什么？你好歹也得制定個(gè)北京市人大的地方性法規(guī)吧，你不能搞一個(gè)什么交通局的，什么住建局的決定就完了，這就叫減損權(quán)利，增加義務(wù)。這是執(zhí)法，

然后重大決策的程序被界定為五個(gè)程序，公眾參與，專(zhuān)家論證，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，合法性審查和集體討論決定。這是重大行政決策的法定程序。行政決策當(dāng)中我得把這五個(gè)程序走完了，不走出了事，那你主持會(huì)議的人就負(fù)有責(zé)任，這是肯定的，這個(gè)責(zé)任就比較好找了。