（二）科學(xué)立法

依法治國(guó)首先要有法可依。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的努力，我們國(guó)家形成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，國(guó)家和經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活各方面基本實(shí)現(xiàn)有法可依。同時(shí)，我們的法律體系必須與時(shí)俱進(jìn)，不斷發(fā)展完善。要以提高立法質(zhì)量為重點(diǎn)，立改廢釋并舉，進(jìn)一步完善科學(xué)立法、民主立法的機(jī)制，進(jìn)一步樹立由人大主導(dǎo)立法的機(jī)制。

《決定》在第二部分以“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施”為題，提出了四個(gè)方面的主要任務(wù)：

第一，健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度。完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋的程序和機(jī)制，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)。把所有的規(guī)范性文件納入備案審查范圍，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。對(duì)于憲法的實(shí)施大家都很關(guān)注能不能有更大的力度，比如說(shuō)設(shè)立憲法法院。這個(gè)問(wèn)題十分重大，我們國(guó)家憲法明確規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)既是立法機(jī)關(guān)又是最高權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有最高的監(jiān)督權(quán)，憲法賦予了全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)憲法實(shí)施的監(jiān)督職權(quán)，我們必須要充分發(fā)揮和完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督的制度。要把所有的規(guī)范性文件納入備案審查的范圍。迄今為止，全國(guó)人大一共備案審查了502件行政法規(guī)，22253件地方性法規(guī)，同時(shí)還受理審查了最高法院、最高檢察院189件司法解釋，這就是全覆蓋、無(wú)遺漏、無(wú)死角，全部規(guī)范性文件都要納入審查。

加強(qiáng)憲法和法律的實(shí)施還提出了以下舉措：一是確定每年12月4日為國(guó)家憲法日，在全社會(huì)普遍開展憲法教育，弘揚(yáng)憲法精神，建立憲法宣誓制度。大家看到這三層意思在《決定》原文中是由三個(gè)句號(hào)分開的，如果用逗號(hào)就會(huì)使人誤認(rèn)為只有在12月4號(hào)國(guó)家憲法日這一天才開展憲法宣傳弘揚(yáng)憲法精神，這個(gè)是句號(hào)，就是除了12月4號(hào)這一天國(guó)家憲法日以外，在平常，宣傳憲法精神、弘揚(yáng)憲法的權(quán)威都要常態(tài)化。二是建立憲法宣誓制度，就是凡是經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者任命的國(guó)家工作人員，在履行職務(wù)的時(shí)候都要公開向憲法進(jìn)行宣誓。大家可以看到，美國(guó)的奧巴馬他就服從美利堅(jiān)合眾國(guó)的憲法，他宣誓作為總統(tǒng)忠于憲法，克盡職守。我們建立這樣一個(gè)制度也是借鑒了國(guó)際上的一些通行做法。目前有成文憲法的142個(gè)國(guó)家中，有97個(gè)確立了憲法宣誓制度。建立這項(xiàng)制度有利于彰顯人民主權(quán)的理念，告知你，你是人民選舉出來(lái)的，你要從就職這一天就要明白你的權(quán)從何來(lái)、為誰(shuí)掌權(quán)、為誰(shuí)服務(wù)，告知你是面對(duì)憲法宣誓，弘揚(yáng)憲法理念，培育憲法精神，培養(yǎng)忠誠(chéng)憲法、尊崇憲法、信仰憲法的理念和精神。

第二，完善立法體制。主要是加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)立法工作中重大問(wèn)題的決策程序，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制。加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，完善公眾參與政府立法的機(jī)制，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，同時(shí)禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。這里面講一個(gè)問(wèn)題，黨中央就憲法修改向全國(guó)人大提出建議，依照憲法修改程序進(jìn)行憲法修改。憲法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)或五分之一以上的全國(guó)人大代表有權(quán)對(duì)憲法修改提出建議，而現(xiàn)在的表述是黨中央就憲法修改向全國(guó)人大提出建議，這是不是把其他渠道都取消了？不是的。這里是要強(qiáng)化黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于立法工作的重大問(wèn)題、重大體制、重大政策有調(diào)整的要報(bào)黨中央決定，黨中央就憲法修改覺(jué)得有必要的，有權(quán)就憲法修改的問(wèn)題向全國(guó)人大提出建議，然后法律起草和修改中的重大問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)黨組要報(bào)黨中央來(lái)決定。另外就是規(guī)定要有立法權(quán)的人大來(lái)主導(dǎo)立法的機(jī)制，這是有感而發(fā)有針對(duì)性的，因?yàn)楝F(xiàn)在有一些部門總想部門利益法定化，總想在立法當(dāng)中塞進(jìn)一點(diǎn)私貨，擴(kuò)大部門權(quán)限，在這種情況下，《決定》就明確提出要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法的機(jī)制。

第三，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。加強(qiáng)人大對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與的途徑和機(jī)制，完善立法項(xiàng)目的征集和論證制度，完善法律草案的表決程序。這一塊也是一個(gè)重要方面，我們現(xiàn)在有的立法過(guò)程不透明、不科學(xué)，沒(méi)有反映科學(xué)規(guī)律，沒(méi)有充分征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)。所以我覺(jué)得這次北京市的公交票價(jià)提價(jià)充分體現(xiàn)了尊重民意、集思廣益的這種一種精神，相信最后出臺(tái)的方案一定會(huì)為絕大多數(shù)社會(huì)公眾所能接受和支持。這就是立法過(guò)程當(dāng)中要有一個(gè)民主機(jī)制的問(wèn)題。所以這一次提出，完善立法項(xiàng)目的征集和論證制度，要建立基層立法的聯(lián)系點(diǎn)，健全立法的起草論證、協(xié)商審議制度，增加人大代表列席人大常委會(huì)會(huì)議的人數(shù)，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，探索委托第三方起草法律法規(guī)草案?，F(xiàn)在很多法律都是由利益相關(guān)方起草，這些利益相關(guān)方很難拿自己的刀削自己的手，很難忍痛割愛(ài)，決策機(jī)關(guān)也很難超脫，所以就提出這樣一種改革方案，探索第三方主體參與立法。所謂第三方主體，就是與立法項(xiàng)目沒(méi)有直接厲害關(guān)系的第三方，比如說(shuō)有關(guān)的科研機(jī)構(gòu)、有關(guān)的專家學(xué)者，他們比較超脫，我們國(guó)家《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和剛剛通過(guò)的《行政訴訟法》修改的時(shí)候，都有委托有關(guān)的專家學(xué)者起草專家建議稿，雖然專家建議稿不具有法律效力，但可以作為一個(gè)獨(dú)立的第三方意見(jiàn)供立法機(jī)關(guān)參考。

第四，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法。主要是使我們的法治建設(shè)與中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的總體布局相銜接。比如說(shuō)《決定》里面規(guī)定，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和基本的政治權(quán)利，增強(qiáng)全社會(huì)尊重和保障人權(quán)的意識(shí)，健全公民權(quán)利的救濟(jì)渠道和方式。在政治建設(shè)方面明確提出，要完善和發(fā)展基層民主制度，依法推進(jìn)基層民主和行業(yè)自律，完善國(guó)家機(jī)關(guān)的組織法，完善選舉制度和工作機(jī)制，加快推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，形成不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制，堅(jiān)決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象，完善懲治貪污賄賂罪的法律規(guī)定，將賄賂犯罪的對(duì)象由財(cái)物修改為財(cái)物或財(cái)產(chǎn)性利益。

關(guān)于懲治貪污賄賂的法律規(guī)定是根據(jù)最高檢察院的建議采納的，到后期審議的時(shí)候有的部門說(shuō)，為什么寫得這么具體呢？只要寫上“完善貪污賄賂犯罪的法律規(guī)定”這樣一句話就行了，其中就包括對(duì)對(duì)象的調(diào)整。但這次四中全會(huì)起草的時(shí)候就說(shuō)，有高度的表述，高度要上去，同時(shí)要有一些具體的抓手作為實(shí)質(zhì)性的切入點(diǎn)，你光寫“完善貪污賄賂犯罪的法律規(guī)定”這句還比較抽象，比較模糊，就是要突出一些需要具體推進(jìn)的制度安排。大家知道，這次《刑法修正案（九）》中涉及了貪污賄賂犯罪完善的規(guī)定，將過(guò)去貪污賄賂數(shù)額起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)5000塊錢作了修改，不再提具體的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，而是用“數(shù)額較大”、“數(shù)額巨大”這樣的表述，這使我們的數(shù)額起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)能夠隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展及時(shí)作出調(diào)整。

我全程參與了1997年《刑法》的修改。1988年《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》測(cè)算是2000塊錢的起點(diǎn)，到了1997 年就變成了5000塊錢。因?yàn)槭裁丛蚰?？?shù)額標(biāo)準(zhǔn)比較低，你說(shuō)5000塊錢就把國(guó)家工作人員治罪，合不合適？這是一。第二，現(xiàn)在刑法規(guī)定的貪污賄賂罪的量刑檔次拉不開，貪污賄賂十萬(wàn)元以上的處十年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑，那就是說(shuō)，十萬(wàn)就是十年，一百萬(wàn)甚至幾千萬(wàn)就是有期徒刑就是十五年，這樣的標(biāo)準(zhǔn)拉不開檔次。制定數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)無(wú)非就是體現(xiàn)罪刑相適應(yīng)，而且5000元的標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)很難和黨紀(jì)相銜接。曾經(jīng)有一年也考慮過(guò)調(diào)整，但是具體怎么調(diào)整？調(diào)整了以后如何防止執(zhí)法的不統(tǒng)一？甲地甲地的標(biāo)準(zhǔn)，乙地乙地的標(biāo)準(zhǔn)。盜竊罪數(shù)額較大是500元到2000元，有的地方是2000元，有的地方是500元構(gòu)成了盜竊罪，如何避免這個(gè)問(wèn)題？當(dāng)時(shí)沒(méi)有好的辦法，97年仍然維持了5000塊錢，這樣有利有弊，但是至少保證了在全國(guó)范圍的統(tǒng)一。但是仍然維持五千塊錢有什么問(wèn)題？有的地方的標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有定在五萬(wàn)塊錢，定的甚至更高，因?yàn)榘讣噢k不過(guò)來(lái)，這是第二。第三，黨紀(jì)、政紀(jì)無(wú)法有效銜接。還有就是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中有一些人選擇性執(zhí)法，或者為達(dá)到其他目的留下了可乘之機(jī)，有的時(shí)候逢年過(guò)節(jié)，給你送一個(gè)特產(chǎn)，送一個(gè)卡，就是禮金吧，一次就五百塊錢或一千塊錢，按照法律規(guī)定的就是未經(jīng)處理的要累計(jì)計(jì)算，有些地方可能是五萬(wàn)，或者更多的才立案?jìng)刹?，有一些地方圍繞利用這種手段達(dá)到其他的目的，就累計(jì)計(jì)算，這樣執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不平衡。我舉這個(gè)例子就是要介紹一下完善貪污賄賂立法既要保持嚴(yán)厲懲治腐敗的這種強(qiáng)勁勢(shì)頭，又要完善我們國(guó)家關(guān)于腐敗犯罪的有關(guān)規(guī)定，做到科學(xué)合理。