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　　這些問題都與現(xiàn)行的能源發(fā)展理念和能源法規(guī)、能源政策不配套相關(guān)。

　　一是偏重高耗能的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和不合理的消費(fèi)模式缺乏針對性、強(qiáng)制性的法規(guī)和政策措施。2011年出臺的《火力發(fā)電大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)》對煤電的煙塵、二氧化硫和氮氧化物三項目排放做了強(qiáng)制性要求，推動了當(dāng)前火力發(fā)電的“近零排放”（盡管有爭議）示范項目。但是，煤炭消費(fèi)結(jié)構(gòu)中另一半用于直接燃燒，正是各類污染物嚴(yán)重排放的主要來源，卻缺乏系統(tǒng)、配套和強(qiáng)制性的政策措施和法律措施來進(jìn)行監(jiān)管。2013年國務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》要求到2017年將煤炭消費(fèi)占比下降到65%是一個寬松的指標(biāo)。我們預(yù)計這一指標(biāo)通過關(guān)停30萬噸以下的煤礦解決產(chǎn)能國盛問題，在2014年即可實現(xiàn)。本文認(rèn)為，降低煤炭消費(fèi)占比是當(dāng)前的政策選項。但是，未來的發(fā)展依然離不開煤炭，煤炭或煤電總量依然趨增。未來只能使用更低排放或更清潔的煤炭。“近零排放”是目標(biāo)。因此，如何在增煤趨勢、減煤比例和清潔煤之間作出最好的政策平衡，是一個未解的政策難題。

　　二是在節(jié)能減排上，目前國內(nèi)具備先進(jìn)和成熟的系列能源技術(shù)。在煤電清潔化利用上有聯(lián)合煤氣化循環(huán)發(fā)電技術(shù)（IGCC）和超超臨界值發(fā)電等先進(jìn)技術(shù)路線。但是這些技術(shù)的應(yīng)用需要有利的政策措施和上網(wǎng)電價的支持。而清潔煤炭的開發(fā)需要綜合配套的節(jié)能減排方案（新技術(shù)、新設(shè)備和新措施）配合，從而必然帶來成本的上升。最終能源技術(shù)的解決方案需要與經(jīng)濟(jì)改革有機(jī)結(jié)合方能推進(jìn)。

　　三是政府、產(chǎn)業(yè)和公眾三者關(guān)系成為新能源體系中的新問題。目前，能源體制面臨改革壓力，現(xiàn)行的能源政策難以適應(yīng)新的社會環(huán)境需求，其中能源政策缺少公共政策的支撐成為突出問題。

　　上述問題均迫使我們重新思考現(xiàn)行能源發(fā)展戰(zhàn)略和能源政策的適應(yīng)性。下文根據(jù)中國社會科學(xué)院創(chuàng)新工程項目《世界能源中國展望》課題對現(xiàn)行能源政策的評估，結(jié)合十八大三中全會以來中國能源與環(huán)境形勢，提出一套“生態(tài)能源新戰(zhàn)略”的新政策情景方法，對2020年前后小康社會的能源與環(huán)境特征進(jìn)行了展望。

“生態(tài)能源新戰(zhàn)略”下的能源環(huán)境展望

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　　在《世界能源中國展望》的新政策情景分析中，“生態(tài)能源新戰(zhàn)略”是一個新政策構(gòu)想。基本認(rèn)識是：

　　第一，在2030年前甚至更長時期內(nèi)， 煤炭依然是中國的主導(dǎo)能源，盡管既有的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)將逐步得到優(yōu)化，“以煤為主”依舊是現(xiàn)階段中國的基本國情，發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。未來的能源結(jié)構(gòu)不再是另一種主導(dǎo)能源取代煤炭的主導(dǎo)地位，而是煤炭、石油與天然氣、非化石能源多能并存的結(jié)構(gòu)。這是中國能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和發(fā)展的基本方向。因此，如何綜合和清潔高效地開發(fā)和利用上述所有的能源資源，是中國小康社會能源戰(zhàn)略與政策的基本內(nèi)容。

　　需要特別指出，中國的能源清潔化不是簡單的非化石能源化（當(dāng)然不否認(rèn)非化石能源的天然優(yōu)勢和發(fā)展前景）。相反，化石能源（特別是煤炭）的清潔高效利用是未來能源清潔化的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

　　第二，2020年是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和改革發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折期。在這一時期，經(jīng)濟(jì)增長速度可能減緩至7%左右，追求可持續(xù)發(fā)展和綠色增長更為突出。由于各種技術(shù)進(jìn)步和能效提高，2020年后能源需求和能源供應(yīng)進(jìn)入緩增趨勢。其中我們的能源需求低于國際能源署（IEA）的水平（圖1）。

　　中央和地方的能源政策重點(diǎn)在于控制煤炭消費(fèi)增長速度，煤炭消費(fèi)總量在2025年左右見頂；減少煤炭消費(fèi)占比，到2020年，將煤炭消費(fèi)比例下降至60%以下。 由此為能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化留出空間，使增加天然氣、核電和可再生能源的生產(chǎn)消費(fèi)規(guī)模及比例成為重點(diǎn)方向。

　　第三，在2020年前后，在推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中，中國能否找到能源清潔高效利用的革命性解決方案，走出一條節(jié)能、降耗、減排和綠色的發(fā)展道路，具有較大的挑戰(zhàn)性。小康社會必須具有中國特色的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)方式，既要開源，更要節(jié)流；節(jié)能的目的在于控制總量，提高能效，而減排重在清潔化利用。這些都應(yīng)是小康社會的重要特征。

　　第四，中國的能源發(fā)展是未來世界能源和地緣政治的一個重大變量。中國能源供需、結(jié)構(gòu)和排放展望的差異給全球能源與環(huán)境帶來重大的變化。我們認(rèn)為，2020年后能源消費(fèi)和碳排放進(jìn)入緩增長趨勢展示了中國對緩解全球能源需求增長和溫室氣體排放控制、氣溫上升控制的貢獻(xiàn)。2020年煤炭的消費(fèi)占比穩(wěn)步下降到60%以下，新建發(fā)電煤耗必須低于300克標(biāo)準(zhǔn)煤／千瓦時。在確保國內(nèi)能源可持續(xù)發(fā)展的同時，必須與新興經(jīng)濟(jì)體和整個世界緊密合作，加強(qiáng)雙多邊合作與對話，確保地區(qū)／全球能源合作安全和可持續(xù)發(fā)展。