大部制改革如果從2008年算起到2013年已經(jīng)經(jīng)歷了兩屆政府，從時間上講也經(jīng)歷了差不多六年，但始終有一個問題沒有真正地搞清楚，這就是大部制改革到底要解決什么問題？在這一問題上有兩種不同的看法：第一種看法認為大部制改革是權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組。大部制改革“從根本上說，是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造就在于，它實行的是行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合理劃分和相對分離”［1］。這一觀點來自于對黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》的解讀?！兑庖姟吩谏婕巴七M政府機構(gòu)改革時指出，“按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責關系，進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機構(gòu)設置，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運行機制”［2］。這一觀點背后隱含的意思是大部制的結(jié)構(gòu)為權(quán)力的三分提供了條件，通過大部制的改革，最終要形成權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造。第二種觀點認為大部制改革是以職能為基礎的組織結(jié)構(gòu)重組，正如時任總理溫家寶在《政府工作報告》中提到的，國務院機構(gòu)改革方案，即大部制改革問題，“主要圍繞轉(zhuǎn)變職能，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，調(diào)整和完善行業(yè)管理機構(gòu)，加強社會管理和公共服務部門探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制；針對職責交叉、權(quán)責脫節(jié)問題，明確界定部門分工和權(quán)限，理順部門職責關系，健全部門間的協(xié)調(diào)配合機制”。中編辦副主任王峰在談到2013年的機構(gòu)改革時也指出，“通過這一輪機構(gòu)的調(diào)整要達到一個什么目的呢？就是使我們的機構(gòu)設置更加合理，使老百姓最關心領域里的機構(gòu)的調(diào)整能夠更科學，通過調(diào)整使職能的配置更科學，從而達到我們改革的目的”［3］。

從大部制改革的進展來看，改革是朝著第二個方向走的，反映的是以職能為基礎的組織結(jié)構(gòu)的重組。

首先，我們沒有看到2008年建立起來的一些大部無論在結(jié)構(gòu)上還是在運作流程或運作機制上進行了一些論者所說的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的劃分和相對分離，它更多地表現(xiàn)為在“合并同類職能”之上的組織結(jié)構(gòu)的重組。比如，以人保部為例，人保部的內(nèi)設機構(gòu)從原勞動和社會保障部的13個內(nèi)設機構(gòu)加上原人事部的內(nèi)設機構(gòu)，在2008年建立大部制后增加到了24個，再加上24個部屬單位如人事考試中心、勞動科學研究所等，并沒有在這些內(nèi)設機構(gòu)和部屬單位中進行所謂的三權(quán)劃分或相對分離。正是這種狀況，以至于有論者認為，“在黨的十七大報告里，對于大部制的具體運行機制提出了一些比較具體的指導性意見，如大部里要實行決策、執(zhí)行和監(jiān)督既制約又協(xié)調(diào)的機制。進而言之，新形成的大部，應該如何整合職能，如何接受社會監(jiān)督等，都應該創(chuàng)設相應的新運行機制。但是，在過去六年里，人們更多看到的是機構(gòu)數(shù)量和名稱上的變化，而很少看到在上述具體運行機制探索上的實際作為。這不能不說是過去六年大部制改革實踐的最大遺憾”［4］。

其次，從大部制改革的走向來看，這一改革更多關心的是理順職能，進而提高管理的效率，或者說是進一步朝第二個方向走。這一點在2013年的食藥監(jiān)的大部制改革中反映得尤為明顯。這次改革將原食品安全辦、原食品藥品監(jiān)管部門、工商行政管理部門、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的食品安全監(jiān)管和藥品管理職能進行整合，組建食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)，對食品藥品實行集中統(tǒng)一監(jiān)管，同時承擔本級政府食品安全委員會的具體工作，改革奉行的原則就是“以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，以整合監(jiān)管職能和機構(gòu)為重點，按照精簡、統(tǒng)一、效能原則，減少監(jiān)管環(huán)節(jié)、明確部門責任、優(yōu)化資源配置，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，充實加強基層監(jiān)管力量，進一步提高食品藥品監(jiān)督管理水平，以確保食品藥品監(jiān)管工作上下聯(lián)動、協(xié)同推進，平穩(wěn)運行、整體提升”［5］。很顯然，這一表述與2008年《政府工作報告》中的表述是一致的。

那么，“權(quán)力三分”也就是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的互相制約和互相協(xié)調(diào)難道就不在大部制改革的考慮范圍之內(nèi)？抑或還沒有來得及進行這方面的改革，盡管時間已經(jīng)過去了六年，以至于出現(xiàn)了前面提到的對大部制改革進展遲緩的批評？它是不是大部制改革接下來要走的一步，即先解決結(jié)構(gòu)問題，再解決運作機制問題？

這里涉及對“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的三權(quán)的理解問題。我們必須清楚的是，這里的權(quán)力三分，不是憲政意義上的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的分離，它涉及政府內(nèi)部管理三種權(quán)力的分離。政治學理論告訴我們，在現(xiàn)代國家，政府是一個執(zhí)行機構(gòu)，政府的權(quán)力是一種執(zhí)行權(quán)，執(zhí)行立法機構(gòu)的意志。由于立法機構(gòu)的局限，也由于行政事務的紛繁復雜，這導致了立法機構(gòu)將一些權(quán)力授予了政府，使政府獲得了作決定的權(quán)力，但這種作決定的權(quán)力從本質(zhì)上講是一種執(zhí)行權(quán)。因此，在這里，既可以從權(quán)力角度去理解三權(quán)，也可以從職能角度去理解三權(quán)。