大部制改革如果從2008年算起到2013年已經(jīng)經(jīng)歷了兩屆政府，從時(shí)間上講也經(jīng)歷了差不多六年，但始終有一個(gè)問題沒有真正地搞清楚，這就是大部制改革到底要解決什么問題？在這一問題上有兩種不同的看法：第一種看法認(rèn)為大部制改革是權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組。大部制改革“從根本上說，是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造就在于，它實(shí)行的是行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合理劃分和相對(duì)分離”［1］。這一觀點(diǎn)來自于對(duì)黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》的解讀?！兑庖姟吩谏婕巴七M(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)指出，“按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運(yùn)行機(jī)制”［2］。這一觀點(diǎn)背后隱含的意思是大部制的結(jié)構(gòu)為權(quán)力的三分提供了條件，通過大部制的改革，最終要形成權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為大部制改革是以職能為基礎(chǔ)的組織結(jié)構(gòu)重組，正如時(shí)任總理溫家寶在《政府工作報(bào)告》中提到的，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，即大部制改革問題，“主要圍繞轉(zhuǎn)變職能，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，調(diào)整和完善行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)部門探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制；針對(duì)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題，明確界定部門分工和權(quán)限，理順部門職責(zé)關(guān)系，健全部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。中編辦副主任王峰在談到2013年的機(jī)構(gòu)改革時(shí)也指出，“通過這一輪機(jī)構(gòu)的調(diào)整要達(dá)到一個(gè)什么目的呢？就是使我們的機(jī)構(gòu)設(shè)置更加合理，使老百姓最關(guān)心領(lǐng)域里的機(jī)構(gòu)的調(diào)整能夠更科學(xué)，通過調(diào)整使職能的配置更科學(xué)，從而達(dá)到我們改革的目的”［3］。

從大部制改革的進(jìn)展來看，改革是朝著第二個(gè)方向走的，反映的是以職能為基礎(chǔ)的組織結(jié)構(gòu)的重組。

首先，我們沒有看到2008年建立起來的一些大部無論在結(jié)構(gòu)上還是在運(yùn)作流程或運(yùn)作機(jī)制上進(jìn)行了一些論者所說的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的劃分和相對(duì)分離，它更多地表現(xiàn)為在“合并同類職能”之上的組織結(jié)構(gòu)的重組。比如，以人保部為例，人保部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)從原勞動(dòng)和社會(huì)保障部的13個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)加上原人事部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在2008年建立大部制后增加到了24個(gè)，再加上24個(gè)部屬單位如人事考試中心、勞動(dòng)科學(xué)研究所等，并沒有在這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和部屬單位中進(jìn)行所謂的三權(quán)劃分或相對(duì)分離。正是這種狀況，以至于有論者認(rèn)為，“在黨的十七大報(bào)告里，對(duì)于大部制的具體運(yùn)行機(jī)制提出了一些比較具體的指導(dǎo)性意見，如大部里要實(shí)行決策、執(zhí)行和監(jiān)督既制約又協(xié)調(diào)的機(jī)制。進(jìn)而言之，新形成的大部，應(yīng)該如何整合職能，如何接受社會(huì)監(jiān)督等，都應(yīng)該創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的新運(yùn)行機(jī)制。但是，在過去六年里，人們更多看到的是機(jī)構(gòu)數(shù)量和名稱上的變化，而很少看到在上述具體運(yùn)行機(jī)制探索上的實(shí)際作為。這不能不說是過去六年大部制改革實(shí)踐的最大遺憾”［4］。

其次，從大部制改革的走向來看，這一改革更多關(guān)心的是理順職能，進(jìn)而提高管理的效率，或者說是進(jìn)一步朝第二個(gè)方向走。這一點(diǎn)在2013年的食藥監(jiān)的大部制改革中反映得尤為明顯。這次改革將原食品安全辦、原食品藥品監(jiān)管部門、工商行政管理部門、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的食品安全監(jiān)管和藥品管理職能進(jìn)行整合，組建食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，對(duì)食品藥品實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管，同時(shí)承擔(dān)本級(jí)政府食品安全委員會(huì)的具體工作，改革奉行的原則就是“以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，以整合監(jiān)管職能和機(jī)構(gòu)為重點(diǎn)，按照精簡、統(tǒng)一、效能原則，減少監(jiān)管環(huán)節(jié)、明確部門責(zé)任、優(yōu)化資源配置，對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，充實(shí)加強(qiáng)基層監(jiān)管力量，進(jìn)一步提高食品藥品監(jiān)督管理水平，以確保食品藥品監(jiān)管工作上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)，平穩(wěn)運(yùn)行、整體提升”［5］。很顯然，這一表述與2008年《政府工作報(bào)告》中的表述是一致的。

那么，“權(quán)力三分”也就是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的互相制約和互相協(xié)調(diào)難道就不在大部制改革的考慮范圍之內(nèi)？抑或還沒有來得及進(jìn)行這方面的改革，盡管時(shí)間已經(jīng)過去了六年，以至于出現(xiàn)了前面提到的對(duì)大部制改革進(jìn)展遲緩的批評(píng)？它是不是大部制改革接下來要走的一步，即先解決結(jié)構(gòu)問題，再解決運(yùn)作機(jī)制問題？

這里涉及對(duì)“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的三權(quán)的理解問題。我們必須清楚的是，這里的權(quán)力三分，不是憲政意義上的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的分離，它涉及政府內(nèi)部管理三種權(quán)力的分離。政治學(xué)理論告訴我們，在現(xiàn)代國家，政府是一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，政府的權(quán)力是一種執(zhí)行權(quán)，執(zhí)行立法機(jī)構(gòu)的意志。由于立法機(jī)構(gòu)的局限，也由于行政事務(wù)的紛繁復(fù)雜，這導(dǎo)致了立法機(jī)構(gòu)將一些權(quán)力授予了政府，使政府獲得了作決定的權(quán)力，但這種作決定的權(quán)力從本質(zhì)上講是一種執(zhí)行權(quán)。因此，在這里，既可以從權(quán)力角度去理解三權(quán)，也可以從職能角度去理解三權(quán)。