大部制改革如果從2008年算起到2013年已經(jīng)經(jīng)歷了兩屆政府,從時間上講也經(jīng)歷了差不多六年,但始終有一個問題沒有真正地搞清楚,這就是大部制改革到底要解決什么問題?在這一問題上有兩種不同的看法:第一種看法認為大部制改革是權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組。大部制改革“從根本上說,是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造就在于,它實行的是行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合理劃分和相對分離”[1]。這一觀點來自于對黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》的解讀?!兑庖姟吩谏婕巴七M政府機構(gòu)改革時指出,“按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求,緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責關系,進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),規(guī)范機構(gòu)設置,探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制,完善行政運行機制”[2]。這一觀點背后隱含的意思是大部制的結(jié)構(gòu)為權(quán)力的三分提供了條件,通過大部制的改革,最終要形成權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造。第二種觀點認為大部制改革是以職能為基礎的組織結(jié)構(gòu)重組,正如時任總理溫家寶在《政府工作報告》中提到的,國務院機構(gòu)改革方案,即大部制改革問題,“主要圍繞轉(zhuǎn)變職能,合理配置宏觀調(diào)控部門職能,調(diào)整和完善行業(yè)管理機構(gòu),加強社會管理和公共服務部門探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制;針對職責交叉、權(quán)責脫節(jié)問題,明確界定部門分工和權(quán)限,理順部門職責關系,健全部門間的協(xié)調(diào)配合機制”。中編辦副主任王峰在談到2013年的機構(gòu)改革時也指出,“通過這一輪機構(gòu)的調(diào)整要達到一個什么目的呢?就是使我們的機構(gòu)設置更加合理,使老百姓最關心領域里的機構(gòu)的調(diào)整能夠更科學,通過調(diào)整使職能的配置更科學,從而達到我們改革的目的”[3]。
從大部制改革的進展來看,改革是朝著第二個方向走的,反映的是以職能為基礎的組織結(jié)構(gòu)的重組。
首先,我們沒有看到2008年建立起來的一些大部無論在結(jié)構(gòu)上還是在運作流程或運作機制上進行了一些論者所說的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的劃分和相對分離,它更多地表現(xiàn)為在“合并同類職能”之上的組織結(jié)構(gòu)的重組。比如,以人保部為例,人保部的內(nèi)設機構(gòu)從原勞動和社會保障部的13個內(nèi)設機構(gòu)加上原人事部的內(nèi)設機構(gòu),在2008年建立大部制后增加到了24個,再加上24個部屬單位如人事考試中心、勞動科學研究所等,并沒有在這些內(nèi)設機構(gòu)和部屬單位中進行所謂的三權(quán)劃分或相對分離。正是這種狀況,以至于有論者認為,“在黨的十七大報告里,對于大部制的具體運行機制提出了一些比較具體的指導性意見,如大部里要實行決策、執(zhí)行和監(jiān)督既制約又協(xié)調(diào)的機制。進而言之,新形成的大部,應該如何整合職能,如何接受社會監(jiān)督等,都應該創(chuàng)設相應的新運行機制。但是,在過去六年里,人們更多看到的是機構(gòu)數(shù)量和名稱上的變化,而很少看到在上述具體運行機制探索上的實際作為。這不能不說是過去六年大部制改革實踐的最大遺憾”[4]。
其次,從大部制改革的走向來看,這一改革更多關心的是理順職能,進而提高管理的效率,或者說是進一步朝第二個方向走。這一點在2013年的食藥監(jiān)的大部制改革中反映得尤為明顯。這次改革將原食品安全辦、原食品藥品監(jiān)管部門、工商行政管理部門、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的食品安全監(jiān)管和藥品管理職能進行整合,組建食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu),對食品藥品實行集中統(tǒng)一監(jiān)管,同時承擔本級政府食品安全委員會的具體工作,改革奉行的原則就是“以轉(zhuǎn)變政府職能為核心,以整合監(jiān)管職能和機構(gòu)為重點,按照精簡、統(tǒng)一、效能原則,減少監(jiān)管環(huán)節(jié)、明確部門責任、優(yōu)化資源配置,對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理,充實加強基層監(jiān)管力量,進一步提高食品藥品監(jiān)督管理水平,以確保食品藥品監(jiān)管工作上下聯(lián)動、協(xié)同推進,平穩(wěn)運行、整體提升”[5]。很顯然,這一表述與2008年《政府工作報告》中的表述是一致的。
那么,“權(quán)力三分”也就是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的互相制約和互相協(xié)調(diào)難道就不在大部制改革的考慮范圍之內(nèi)?抑或還沒有來得及進行這方面的改革,盡管時間已經(jīng)過去了六年,以至于出現(xiàn)了前面提到的對大部制改革進展遲緩的批評?它是不是大部制改革接下來要走的一步,即先解決結(jié)構(gòu)問題,再解決運作機制問題?
這里涉及對“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的三權(quán)的理解問題。我們必須清楚的是,這里的權(quán)力三分,不是憲政意義上的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的分離,它涉及政府內(nèi)部管理三種權(quán)力的分離。政治學理論告訴我們,在現(xiàn)代國家,政府是一個執(zhí)行機構(gòu),政府的權(quán)力是一種執(zhí)行權(quán),執(zhí)行立法機構(gòu)的意志。由于立法機構(gòu)的局限,也由于行政事務的紛繁復雜,這導致了立法機構(gòu)將一些權(quán)力授予了政府,使政府獲得了作決定的權(quán)力,但這種作決定的權(quán)力從本質(zhì)上講是一種執(zhí)行權(quán)。因此,在這里,既可以從權(quán)力角度去理解三權(quán),也可以從職能角度去理解三權(quán)。
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