第一個角度:從權(quán)力配置層面去理解權(quán)力的三分。如果從權(quán)力配置的角度去理解權(quán)力的三分,那么我們可以看到,三種權(quán)力的互相制約又互相協(xié)調(diào)在政府層面的機(jī)構(gòu)設(shè)置上體現(xiàn)得很明顯,因為這三者的互相制約又互相協(xié)調(diào)對于保證政府的執(zhí)行力是必需的。政府組織的架構(gòu)(橫向的部門)本身也可以說是按照這三個權(quán)力來設(shè)置的。一般來說,從屬性上可以把政府機(jī)構(gòu)分成三類:政策性協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)、政策性執(zhí)行性機(jī)構(gòu)和監(jiān)督性機(jī)構(gòu),即我們所說的主要履行決策、執(zhí)行和監(jiān)督功能的三類機(jī)構(gòu)。以我國中央政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置而言,比如,以“委”名義出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)通常更多地帶有決策和協(xié)調(diào)的功能,比如發(fā)改委,主要從事相關(guān)政策的制定和協(xié)調(diào)。而一些以“部”或“局”名義出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)則更多地帶有執(zhí)行的功能,盡管部分也帶有決策的功能,比如工商總局、稅務(wù)局等,這些機(jī)構(gòu)既制定政策又執(zhí)行政策,有一支龐大的執(zhí)行隊伍,不妨把它們列入執(zhí)行性機(jī)構(gòu);而像監(jiān)察部、審計署之類的機(jī)構(gòu)則是典型的專門的監(jiān)督性機(jī)構(gòu),對政府的其他部門行使監(jiān)督的權(quán)力。這三類機(jī)構(gòu)的設(shè)置在世界上也是比較普遍的。比如在新西蘭,毛利人事務(wù)部是典型的政策性機(jī)構(gòu),主要制定與毛利人相關(guān)的政策,而社會福利部則既制定政策又執(zhí)行政策,有一支人數(shù)眾多的執(zhí)行隊伍。從政府層面來說,這三種不同權(quán)力部門的設(shè)置是應(yīng)有之義,而且本身就是分開的(在我國,還有一種以“辦”的名義出現(xiàn)的機(jī)構(gòu),它通常指的是一種不具有獨(dú)立行政管理職能的機(jī)構(gòu))。因此,決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)完全可以從這一角度來考慮。
第二個角度:從機(jī)構(gòu)和部門層面去理解權(quán)力的三分。就政府的一個組成機(jī)構(gòu)或部門來說,它在其執(zhí)行職能的運(yùn)行中,也包含了決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個方面。在這里,決策、執(zhí)行和監(jiān)督最好被理解為三種職能。官僚制內(nèi)部的自上而下的等級結(jié)構(gòu)決定了部門內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)者行使決策和對運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督的職能,下級執(zhí)行決策。但在實際的運(yùn)行過程中,領(lǐng)導(dǎo)人要么專注于決策,而對執(zhí)行并不關(guān)顧,尤其在傳統(tǒng)的只看過程不顧結(jié)果的官僚制運(yùn)作中更是如此(比如,決定運(yùn)用政府采購的方式購買電腦,但最終采購的電腦既貴又型號過時);要么集三者于一身,既掌舵,也劃槳,既做決定,也執(zhí)行決定。在韋伯式的官僚制結(jié)構(gòu)中,不存在這三種權(quán)力的互相制約和互相協(xié)調(diào)的問題,有的只是一種職能上的分工,不同的等級履行不同的職能;一種非常明確的上下級命令服從關(guān)系。決策、執(zhí)行和監(jiān)督在這里要求的是統(tǒng)一,而不是制約,因為這是獲得效率的保證。因此,部門內(nèi)部的決策、執(zhí)行和監(jiān)督更多體現(xiàn)的是一種職能的運(yùn)作。
那么,怎么理解《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出的“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”呢?它指的是政府層面的三權(quán)互相制約和互相協(xié)調(diào),還是指的是機(jī)構(gòu)、部門層面(也就是新建的大部)內(nèi)部的三權(quán)互相制約和互相協(xié)調(diào)呢?正如前面指出的,機(jī)構(gòu)部門層面不存在三權(quán)、三權(quán)的明顯分野以及三權(quán)的互相制約和互相協(xié)調(diào)(確切地講,這三者只是作為職能而存在),那么,這種說法又是如何產(chǎn)生的呢?這里,有必要去追尋一下行政部門決策、執(zhí)行和監(jiān)督三分的來源。
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