一、決策、執(zhí)行與監(jiān)督三分：掌舵與劃槳的分離

決策、執(zhí)行與監(jiān)督的三分可以追溯到20世紀(jì)80年代英國(guó)和新西蘭的政府改革，它是政府部門內(nèi)部職能運(yùn)作的一次變革，也就是將一個(gè)部門運(yùn)作要履行的這三種職能分開，具體來說，就是建立一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)來專門履行執(zhí)行職能，把掌舵與劃槳分開。改革的起因是如何提升公共服務(wù)的質(zhì)量，提高辦事的效率。這就要求尋找一種新的、不同于傳統(tǒng)公共服務(wù)模式的路徑和方法，而原有傳統(tǒng)行政體制的缺點(diǎn)在于它是一種建立在韋伯式的官僚制組織基礎(chǔ)上的集中的公共服務(wù)管理模式。1988年，英國(guó)政府的題為《改善政府管理：下一步行動(dòng)》的報(bào)告對(duì)這一模式進(jìn)行了嚴(yán)厲的批評(píng)，認(rèn)為這一模式把太多的精力放到了政策的制定上，而不關(guān)注公共服務(wù)的提供。報(bào)告要求部門內(nèi)應(yīng)該建立獨(dú)立的執(zhí)行局，讓其在部門既定的政策框架和資源配置下承擔(dān)相應(yīng)的執(zhí)行功能，專門從事政策的執(zhí)行和實(shí)施，而不是政策的本身。作為這一報(bào)告的產(chǎn)物，當(dāng)年第一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)也就是車輛檢查局就被建立起來。這一模式后來就得到了迅速的發(fā)展。到90年代末的時(shí)候，執(zhí)行局已經(jīng)發(fā)展到了139個(gè)，在執(zhí)行局工作的公務(wù)員占到了中央政府公務(wù)員總數(shù)的四分之三［6］。同年，新西蘭也頒布了《新西蘭國(guó)家部門法》，該法將政府部以下的局改成執(zhí)行機(jī)構(gòu)，原常任局長(zhǎng)改名為執(zhí)行長(zhǎng)。

英國(guó)和新西蘭的執(zhí)行局有以下共同的特點(diǎn)：

1.執(zhí)行局的建立意味著在原有的部門內(nèi)進(jìn)行了一次功能上的切割，把原先決策、執(zhí)行和監(jiān)督集于一體的狀況通過重新組織的方式切割成兩大塊，部負(fù)責(zé)制定政策并對(duì)政策的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，執(zhí)行局負(fù)責(zé)執(zhí)行。執(zhí)行局屬準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，履行執(zhí)行的職能，具有一種半分離和半自治的屬性，也就是它不獨(dú)立于內(nèi)閣部，仍然接受部的管理、監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)，但是，執(zhí)行局擁有獨(dú)立的預(yù)算，在日常的運(yùn)行中享有充分的自主權(quán)。比如，執(zhí)行局享有一定的財(cái)政自主權(quán)和人事自主權(quán)。在遵守國(guó)家財(cái)政部設(shè)定的財(cái)政支出原則的前提下，執(zhí)行局可以自由支配其財(cái)政資源。人事方面，在績(jī)效薪酬設(shè)計(jì)和人員聘用上享有自主權(quán)。

2.執(zhí)行局的活動(dòng)根據(jù)局與部簽署的合同進(jìn)行。在英國(guó)有一個(gè)框架性文件，該文件是一種主管部長(zhǎng)和執(zhí)行局負(fù)責(zé)人之間簽訂的協(xié)議和工作合同。執(zhí)行局在部制定的文件和政策下履行職責(zé)，合同規(guī)定執(zhí)行局存在的意義和目標(biāo)，提供服務(wù)的具體內(nèi)容，執(zhí)行局領(lǐng)導(dǎo)人的職責(zé)和權(quán)限等。在新西蘭，執(zhí)行局領(lǐng)導(dǎo)人也叫執(zhí)行長(zhǎng)，由國(guó)務(wù)委員會(huì)任命。國(guó)務(wù)委員會(huì)除了確定其報(bào)酬外，還負(fù)有以下責(zé)任：一是檢查執(zhí)行機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)，在機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行功能分配；二是檢查每一機(jī)構(gòu)執(zhí)行其功能的效率、有效性和經(jīng)濟(jì)性；三是檢查執(zhí)行長(zhǎng)的工作績(jī)效，或進(jìn)行一般檢查或特別檢查；四是向相關(guān)部長(zhǎng)報(bào)告執(zhí)行長(zhǎng)完成相關(guān)職責(zé)的方式和程度；五是對(duì)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)、職業(yè)發(fā)展、管理系統(tǒng)提出建議；六是批準(zhǔn)各個(gè)機(jī)構(gòu)確定的內(nèi)部任命檢查程序；七是制定約束部門人員行為的規(guī)范［7］。

3.執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人通過公開競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生，政府內(nèi)外的人都可以競(jìng)爭(zhēng)這一職位。該職位強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)能力，注重引進(jìn)私人企業(yè)的管理者。負(fù)責(zé)人的職位建立在合同之上，可以續(xù)聘和解聘。比如，新西蘭的執(zhí)行長(zhǎng)的任命以國(guó)務(wù)委員會(huì)與申請(qǐng)人簽訂的五年一任期的合同形式出現(xiàn)。工資和其他一些雇用條件在合同中確定，工資通常與私人企業(yè)同等職位人員相等。五年任期期滿，如在位期間表現(xiàn)優(yōu)異，可續(xù)簽合同；如干得不好，就會(huì)被免職。

4.在獲得任命后，執(zhí)行局實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，也就是執(zhí)行局的局長(zhǎng)對(duì)部長(zhǎng)負(fù)責(zé)。負(fù)責(zé)人就成為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的雇主，他們履行的主要職責(zé)包括：執(zhí)行并履行執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能和責(zé)任；對(duì)各自的部長(zhǎng)和其他部長(zhǎng)提供建議；領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，有效地、經(jīng)濟(jì)地管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，并且在管理上（如人員的錄用、工資待遇、財(cái)務(wù)管理等）具有充分的自主權(quán)。

5.與英國(guó)相比，新西蘭執(zhí)行長(zhǎng)制更強(qiáng)調(diào)將績(jī)效與個(gè)人而非與項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)聯(lián)系起來。這樣，執(zhí)行長(zhǎng)就對(duì)組織表現(xiàn)承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。執(zhí)行長(zhǎng)通常利用內(nèi)部管理系統(tǒng)來監(jiān)督和評(píng)估組織內(nèi)個(gè)人的績(jī)效，以保證合同簽訂的輸出結(jié)果得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)執(zhí)行長(zhǎng)的績(jī)效評(píng)估由國(guó)務(wù)委員會(huì)委員在一個(gè)特別的執(zhí)行長(zhǎng)部門委員會(huì)幫助下進(jìn)行。國(guó)務(wù)委員會(huì)委員通常根據(jù)績(jī)效協(xié)議的要求和其他信息來評(píng)估執(zhí)行長(zhǎng)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的績(jī)效報(bào)告，最后形成執(zhí)行長(zhǎng)業(yè)績(jī)表現(xiàn)的一個(gè)總評(píng)價(jià)［7］。

執(zhí)行局模式在后來的運(yùn)作中得到了官方的肯定。2002年，英國(guó)內(nèi)閣辦公室發(fā)布了題為《更好的公共服務(wù)：21世紀(jì)的執(zhí)行局》的政府工作評(píng)論，認(rèn)為“執(zhí)行局模式是成功的。自1988年以來，執(zhí)行局模式已經(jīng)從整體上大大改善了公共服務(wù)的效率和回應(yīng)性”。至今為止，執(zhí)行局依然是英國(guó)中央政府的主體組織形態(tài)，在執(zhí)行局工作的公務(wù)員還是占了中央政府公務(wù)員群體的50%［6］。同樣，在新西蘭，執(zhí)行機(jī)構(gòu)模式也在一如既往地運(yùn)作。

但是，執(zhí)行局在后來的運(yùn)作過程中也產(chǎn)生了一些問題。在英國(guó)，自90年代中后期后，執(zhí)行局的數(shù)目在逐漸減少。到2011年，執(zhí)行局?jǐn)?shù)量下降到80多個(gè)［6］。其原因在于：

首先，執(zhí)行局的改革導(dǎo)致了碎片化狀況。以2002年英國(guó)組建的環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部而言，僅一個(gè)部就有執(zhí)行局21個(gè)，如環(huán)境、漁業(yè)、海洋生物科學(xué)中心，英國(guó)土豆委員會(huì)，環(huán)境保護(hù)局，本土種植谷物管理局，漁業(yè)管理局，肉類和牲畜委員會(huì)，殺蟲劑安全管理局，酒業(yè)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)等。碎片化的狀況帶來了分散和難以協(xié)調(diào)。因此，從90年代中后期起，英國(guó)在理論上開始提出整體性政府和整體性治理的觀點(diǎn)，在實(shí)踐上，布萊爾政府開始采取“協(xié)同性”政府的一些政策措施。而大部制則成了布萊爾以及后來的布朗政府的協(xié)同性政府的一種解決破碎化的整合措施。