一、決策、執(zhí)行與監(jiān)督三分：掌舵與劃槳的分離

決策、執(zhí)行與監(jiān)督的三分可以追溯到20世紀(jì)80年代英國和新西蘭的政府改革，它是政府部門內(nèi)部職能運作的一次變革，也就是將一個部門運作要履行的這三種職能分開，具體來說，就是建立一個執(zhí)行機構(gòu)來專門履行執(zhí)行職能，把掌舵與劃槳分開。改革的起因是如何提升公共服務(wù)的質(zhì)量，提高辦事的效率。這就要求尋找一種新的、不同于傳統(tǒng)公共服務(wù)模式的路徑和方法，而原有傳統(tǒng)行政體制的缺點在于它是一種建立在韋伯式的官僚制組織基礎(chǔ)上的集中的公共服務(wù)管理模式。1988年，英國政府的題為《改善政府管理：下一步行動》的報告對這一模式進行了嚴(yán)厲的批評，認(rèn)為這一模式把太多的精力放到了政策的制定上，而不關(guān)注公共服務(wù)的提供。報告要求部門內(nèi)應(yīng)該建立獨立的執(zhí)行局，讓其在部門既定的政策框架和資源配置下承擔(dān)相應(yīng)的執(zhí)行功能，專門從事政策的執(zhí)行和實施，而不是政策的本身。作為這一報告的產(chǎn)物，當(dāng)年第一個執(zhí)行機構(gòu)也就是車輛檢查局就被建立起來。這一模式后來就得到了迅速的發(fā)展。到90年代末的時候，執(zhí)行局已經(jīng)發(fā)展到了139個，在執(zhí)行局工作的公務(wù)員占到了中央政府公務(wù)員總數(shù)的四分之三［6］。同年，新西蘭也頒布了《新西蘭國家部門法》，該法將政府部以下的局改成執(zhí)行機構(gòu)，原常任局長改名為執(zhí)行長。

英國和新西蘭的執(zhí)行局有以下共同的特點：

1.執(zhí)行局的建立意味著在原有的部門內(nèi)進行了一次功能上的切割，把原先決策、執(zhí)行和監(jiān)督集于一體的狀況通過重新組織的方式切割成兩大塊，部負(fù)責(zé)制定政策并對政策的執(zhí)行進行監(jiān)督，執(zhí)行局負(fù)責(zé)執(zhí)行。執(zhí)行局屬準(zhǔn)行政機構(gòu)，履行執(zhí)行的職能，具有一種半分離和半自治的屬性，也就是它不獨立于內(nèi)閣部，仍然接受部的管理、監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)，但是，執(zhí)行局擁有獨立的預(yù)算，在日常的運行中享有充分的自主權(quán)。比如，執(zhí)行局享有一定的財政自主權(quán)和人事自主權(quán)。在遵守國家財政部設(shè)定的財政支出原則的前提下，執(zhí)行局可以自由支配其財政資源。人事方面，在績效薪酬設(shè)計和人員聘用上享有自主權(quán)。

2.執(zhí)行局的活動根據(jù)局與部簽署的合同進行。在英國有一個框架性文件，該文件是一種主管部長和執(zhí)行局負(fù)責(zé)人之間簽訂的協(xié)議和工作合同。執(zhí)行局在部制定的文件和政策下履行職責(zé)，合同規(guī)定執(zhí)行局存在的意義和目標(biāo)，提供服務(wù)的具體內(nèi)容，執(zhí)行局領(lǐng)導(dǎo)人的職責(zé)和權(quán)限等。在新西蘭，執(zhí)行局領(lǐng)導(dǎo)人也叫執(zhí)行長，由國務(wù)委員會任命。國務(wù)委員會除了確定其報酬外，還負(fù)有以下責(zé)任：一是檢查執(zhí)行機構(gòu)的結(jié)構(gòu)，在機構(gòu)之間進行功能分配；二是檢查每一機構(gòu)執(zhí)行其功能的效率、有效性和經(jīng)濟性；三是檢查執(zhí)行長的工作績效，或進行一般檢查或特別檢查；四是向相關(guān)部長報告執(zhí)行長完成相關(guān)職責(zé)的方式和程度；五是對機構(gòu)的培訓(xùn)、職業(yè)發(fā)展、管理系統(tǒng)提出建議；六是批準(zhǔn)各個機構(gòu)確定的內(nèi)部任命檢查程序；七是制定約束部門人員行為的規(guī)范［7］。

3.執(zhí)行機構(gòu)負(fù)責(zé)人通過公開競爭產(chǎn)生，政府內(nèi)外的人都可以競爭這一職位。該職位強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)能力，注重引進私人企業(yè)的管理者。負(fù)責(zé)人的職位建立在合同之上，可以續(xù)聘和解聘。比如，新西蘭的執(zhí)行長的任命以國務(wù)委員會與申請人簽訂的五年一任期的合同形式出現(xiàn)。工資和其他一些雇用條件在合同中確定，工資通常與私人企業(yè)同等職位人員相等。五年任期期滿，如在位期間表現(xiàn)優(yōu)異，可續(xù)簽合同；如干得不好，就會被免職。

4.在獲得任命后，執(zhí)行局實行首長負(fù)責(zé)制，也就是執(zhí)行局的局長對部長負(fù)責(zé)。負(fù)責(zé)人就成為執(zhí)行機構(gòu)的雇主，他們履行的主要職責(zé)包括：執(zhí)行并履行執(zhí)行機構(gòu)的職能和責(zé)任；對各自的部長和其他部長提供建議；領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行機構(gòu)，有效地、經(jīng)濟地管理執(zhí)行機構(gòu)的活動，并且在管理上（如人員的錄用、工資待遇、財務(wù)管理等）具有充分的自主權(quán)。

5.與英國相比，新西蘭執(zhí)行長制更強調(diào)將績效與個人而非與項目或機構(gòu)聯(lián)系起來。這樣，執(zhí)行長就對組織表現(xiàn)承擔(dān)個人責(zé)任。執(zhí)行長通常利用內(nèi)部管理系統(tǒng)來監(jiān)督和評估組織內(nèi)個人的績效，以保證合同簽訂的輸出結(jié)果得以實現(xiàn)。對執(zhí)行長的績效評估由國務(wù)委員會委員在一個特別的執(zhí)行長部門委員會幫助下進行。國務(wù)委員會委員通常根據(jù)績效協(xié)議的要求和其他信息來評估執(zhí)行長和執(zhí)行機構(gòu)的績效報告，最后形成執(zhí)行長業(yè)績表現(xiàn)的一個總評價［7］。

執(zhí)行局模式在后來的運作中得到了官方的肯定。2002年，英國內(nèi)閣辦公室發(fā)布了題為《更好的公共服務(wù)：21世紀(jì)的執(zhí)行局》的政府工作評論，認(rèn)為“執(zhí)行局模式是成功的。自1988年以來，執(zhí)行局模式已經(jīng)從整體上大大改善了公共服務(wù)的效率和回應(yīng)性”。至今為止，執(zhí)行局依然是英國中央政府的主體組織形態(tài)，在執(zhí)行局工作的公務(wù)員還是占了中央政府公務(wù)員群體的50%［6］。同樣，在新西蘭，執(zhí)行機構(gòu)模式也在一如既往地運作。

但是，執(zhí)行局在后來的運作過程中也產(chǎn)生了一些問題。在英國，自90年代中后期后，執(zhí)行局的數(shù)目在逐漸減少。到2011年，執(zhí)行局?jǐn)?shù)量下降到80多個［6］。其原因在于：

首先，執(zhí)行局的改革導(dǎo)致了碎片化狀況。以2002年英國組建的環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部而言，僅一個部就有執(zhí)行局21個，如環(huán)境、漁業(yè)、海洋生物科學(xué)中心，英國土豆委員會，環(huán)境保護局，本土種植谷物管理局，漁業(yè)管理局，肉類和牲畜委員會，殺蟲劑安全管理局，酒業(yè)標(biāo)準(zhǔn)委員會等。碎片化的狀況帶來了分散和難以協(xié)調(diào)。因此，從90年代中后期起，英國在理論上開始提出整體性政府和整體性治理的觀點，在實踐上，布萊爾政府開始采取“協(xié)同性”政府的一些政策措施。而大部制則成了布萊爾以及后來的布朗政府的協(xié)同性政府的一種解決破碎化的整合措施。