這一結(jié)構(gòu)與英國執(zhí)行局相比的不同點(diǎn)在于，英國的決策執(zhí)行的分離是在部門內(nèi)部進(jìn)行的，而深圳把這一分離放到了政府層面，有的專事決策，也就是當(dāng)初設(shè)計(jì)的三大委員會(huì)，委下面是專事執(zhí)行的局。其次，英國的政策和行政之分從結(jié)構(gòu)上打破了上下的等級(jí)關(guān)系，將兩者的關(guān)系改變成合同兩方的關(guān)系，在地位上具備了更多的平等性，而深圳的委和局還有上下關(guān)系，沒有超越韋伯式的基本結(jié)構(gòu)。再者，在英國的模式中，決策、執(zhí)行和監(jiān)督是一個(gè)部門內(nèi)的功能劃分，而決策和監(jiān)督功能通常是在一起，決策者同時(shí)也是監(jiān)督者，而在深圳的模式中，這三者都以不同的部門的形式出現(xiàn)，同時(shí)又把監(jiān)督局置于決策局之上。盡管有這些不同，但是深圳的權(quán)力三分的設(shè)計(jì)在一個(gè)主要點(diǎn)上與英國是相似的，這就是以合同的方式將決策與執(zhí)行既分開又聯(lián)系起來，并對(duì)執(zhí)行方進(jìn)行績效管理。這一做法打破了純粹意義上的官僚制的命令服從關(guān)系，盡管在結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)上還保留了上下的等級(jí)形式。因此，深圳的權(quán)力三分與其說是結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，還不如說是運(yùn)作機(jī)制的變動(dòng)，盡管這一變動(dòng)不像英國來得這么徹底。

相比之下，2009年深圳的改革不僅在結(jié)構(gòu)形式上沒有采用2004年的設(shè)計(jì)，它基本上就是對(duì)應(yīng)上面的大部制結(jié)構(gòu)。更重要的是，它在運(yùn)作機(jī)制上也與2004年的設(shè)計(jì)毫不相干。它基本上就是一個(gè)部門的放大而已。

大部制改革的實(shí)質(zhì)是改變政府的DNA。它應(yīng)該在兩個(gè)層面上進(jìn)行。一是橫向的部門首先在合并同類項(xiàng)的原則上將職能相近的部門進(jìn)行整合，解決職能交叉重疊、運(yùn)作不暢的問題。其次是在新的部門建立起來后如何根據(jù)三種不同的權(quán)力屬性處理好“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的問題。二是在大部門建立起來以后，如何解決內(nèi)部的運(yùn)作機(jī)制問題，以使組織的效率得到提高。傳統(tǒng)的政府運(yùn)作是建立在官僚制基礎(chǔ)之上的。正如前面指出的，官僚制的基本結(jié)構(gòu)是由縱向的、以等級(jí)形式出現(xiàn)的命令指揮和執(zhí)行系統(tǒng)和橫向的以職能部門形式出現(xiàn)的分工協(xié)作系統(tǒng)構(gòu)成的。橫向的分工在適應(yīng)專業(yè)化要求的同時(shí)，也會(huì)因分工導(dǎo)致的部門林立、部門職能交叉和重疊而帶來部門間協(xié)調(diào)的可能和運(yùn)作不暢，而大部制結(jié)構(gòu)想解決的就是這一橫向的整合問題。但是，橫向問題的解決往往會(huì)帶來大部門內(nèi)部的縱向之間的問題。這主要表現(xiàn)在隨著大部門的建立以及內(nèi)部部門的增加，在控制幅度不變的情況下，會(huì)增加等級(jí)，而如果等級(jí)不變，那么就會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部各個(gè)部門數(shù)量增加，這又會(huì)帶來內(nèi)部協(xié)調(diào)的難度，在決策、執(zhí)行和監(jiān)督一體的情況下，也會(huì)帶來運(yùn)作上困難。因此，大部制在解決橫向的整合的同時(shí)，還要考慮如何解決因部門的擴(kuò)大而導(dǎo)致的內(nèi)部管理和運(yùn)作問題。比如，2009年，深圳曾撤并貿(mào)易工業(yè)局、科技和信息局、市保稅區(qū)管理局、市信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等多個(gè)機(jī)構(gòu)，成立了科技工貿(mào)和信息化委員會(huì)，“這個(gè)舉措雖大大減少原先各個(gè)部門職能交叉、政出多門現(xiàn)象，但由于機(jī)構(gòu)過于龐大、溝通不暢，最終于2012年2月選擇一分為二”［11］。因此，結(jié)構(gòu)的變化必須考慮由此帶來的組織運(yùn)作機(jī)制的變化，而英國執(zhí)行局的設(shè)計(jì)就是想通過將決策與執(zhí)行分開的運(yùn)作機(jī)制來解決組織如何有效運(yùn)作的問題。它的背后是看結(jié)果的企業(yè)式運(yùn)作理念。簡單來說，執(zhí)行局的做法就是顛覆官僚制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式，改變政府的DNA，這個(gè)DNA就是與政府形影相隨的官僚制。

我們的大部制改革至今還停留在結(jié)構(gòu)的層面上，組織內(nèi)部的運(yùn)作機(jī)制卻沒有得到大的改觀。運(yùn)作過程中的決策、執(zhí)行和監(jiān)督還是體現(xiàn)了官僚制的集中和統(tǒng)一的特征。將這三者分開，也就是將掌舵和劃槳分開，使三者相互制約和互相協(xié)調(diào)，這意味著部門內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制的改變，而這一改變的較為徹底的方式，就是像英國和新西蘭的執(zhí)行局模式那樣，以委托代理和績效管理的方式改變政府的DNA。正如前面指出的，在官僚制體制下，組織內(nèi)部不存在決策與執(zhí)行的互相制約，作為執(zhí)行的下級(jí)必須服從上級(jí)。這種互相的制約，在委托和代理的關(guān)系中則能得到較好的表現(xiàn)，因?yàn)槲蟹胶痛矸皆诤贤媲安辉偈巧舷录?jí)關(guān)系，而是平等的關(guān)系，而只有這樣的關(guān)系，才能真正談得上“互相制約和互相協(xié)調(diào)”。

以這種方式進(jìn)行機(jī)制的改革，需要處理好兩個(gè)方面的大問題。首先，如何對(duì)待現(xiàn)有既得利益的問題。從一個(gè)穩(wěn)定的、有保障的公務(wù)員體制中的一員轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒃谟酗L(fēng)險(xiǎn)的合同基礎(chǔ)之上的運(yùn)作團(tuán)隊(duì)的一員，這一改革的難度是可想而知的。這里無意討論改革的一些具體的技術(shù)性問題，需要注意的是改革在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)必須考慮到減少由此引發(fā)的阻力問題，使改革能夠得以推進(jìn)。其次，如何在推行決策、執(zhí)行和監(jiān)督三分的運(yùn)作機(jī)制改革時(shí)防止出現(xiàn)像英國、新西蘭的執(zhí)行機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的如破碎化、部門考慮等上面提到的一些問題，吸取前車之鑒，更好地推進(jìn)這一機(jī)制的改革。

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［11］廣東團(tuán)代表審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案［N］深圳晚報(bào)，2013-03-13（1）