二、大部制下一步的改革：改變政府的DNA

應(yīng)該說(shuō)，“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”既可以理解為是從政府層面上來(lái)說(shuō)的，也可以理解為是從機(jī)構(gòu)和部門(mén)層面上來(lái)說(shuō)的。前者涉及結(jié)構(gòu)問(wèn)題，后者涉及運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題。

從政府層面上來(lái)說(shuō)，通過(guò)大部的建立更好地使執(zhí)行不同權(quán)力的部門(mén)之間做到既互相制約又互相協(xié)調(diào)。我們通常的理解是大部的建立是為了解決部門(mén)林立和職能交叉重疊的狀況，這一點(diǎn)當(dāng)然沒(méi)錯(cuò)。但是，大部門(mén)建立起來(lái)后不管怎樣，再大也還有邊界，還有它的屬性問(wèn)題，比如有的部門(mén)基本上屬?zèng)Q策性部門(mén)，有的主要屬執(zhí)行性部門(mén)，有的屬監(jiān)督性部門(mén)，正如前面提到的。這樣，大部體制改革從橫向上講就帶有了一種雙重性，既解決原有部門(mén)之間分工不合理、職能重疊交叉的問(wèn)題，同時(shí)又使新建的不同屬性的大部互相制約和互相協(xié)調(diào)，使這種關(guān)系變得更加順暢。在這方面，深圳2009年的大部制改革就對(duì)“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”做了這樣的理解。

根據(jù)深圳的改革方案，新設(shè)的“委”是主要承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能并監(jiān)督執(zhí)行的部門(mén)，如人居環(huán)境委統(tǒng)籌人居環(huán)境政策、規(guī)劃重大問(wèn)題，并加強(qiáng)負(fù)責(zé)環(huán)境治理、水污染治理、生態(tài)保護(hù)、建筑節(jié)能、污染減排和環(huán)境監(jiān)督等工作。主要承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)稱(chēng)為“局”，而主要協(xié)調(diào)市長(zhǎng)辦理專(zhuān)門(mén)事項(xiàng)、不具有獨(dú)立行政管理職能的機(jī)構(gòu)，稱(chēng)為“辦”，其中“委”、“局”都對(duì)政府負(fù)責(zé)，“委”對(duì)“局”的重大政策、重要事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和綜合指導(dǎo)，而“局”對(duì)“委”進(jìn)行政策反饋和建議。同時(shí)，改革將一部分主要承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)督職能的“局”，有承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能的“委”歸口聯(lián)系，將一部分的“辦”交由政府辦公廳口聯(lián)系［9］。

但這一理解存在四個(gè)方面的問(wèn)題：一是委辦局這樣的部門(mén)設(shè)置在大部制改革前就有，連名字都沒(méi)有改，而新建的委辦局的基本定位與原來(lái)的沒(méi)有什么不同，只是規(guī)模發(fā)生了一些變化而已。二是現(xiàn)有的安排體現(xiàn)不出決策、執(zhí)行和監(jiān)督的三分。委和局是平行的機(jī)構(gòu)，都是政府的部門(mén)，兩者不是決策和執(zhí)行的關(guān)系，只是功能有所不同，前者更多偏向于協(xié)調(diào)和決策，后者更多偏向于執(zhí)行，兩者沒(méi)有上下關(guān)系。三是這里的局不是英國(guó)和新西蘭意義上的純粹的執(zhí)行局，它本質(zhì)上還是韋伯意義上的傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)，內(nèi)部包含著決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種功能，只不過(guò)一些局在屬性上更偏向于執(zhí)行而已。四是英國(guó)和新西蘭的執(zhí)行局的本質(zhì)特征在于組織結(jié)構(gòu)上的等級(jí)鏈的斷裂，以及運(yùn)作上的以契約連接為特點(diǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)作方式，而這兩點(diǎn)在深圳的設(shè)計(jì)當(dāng)中是沒(méi)有的。因此，從整體上來(lái)說(shuō)，深圳2009年的大部制改革是自上而下的大部制改革在地方的體現(xiàn)，基本上反映不出決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的互相制約和互相協(xié)調(diào)。

事實(shí)上，真正能比較體現(xiàn)權(quán)力三分的是深圳在2004年的以“行政三分”為主題的改革，這一改革在當(dāng)初引發(fā)了許多關(guān)注，但在后來(lái)趨于沉寂。因此，當(dāng)深圳在2009年再次涉及十七大提出的“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”時(shí)，人們以為深圳又開(kāi)始重寫(xiě)續(xù)篇，但這兩者是不一樣的。當(dāng)初的設(shè)計(jì)顯然借鑒了英國(guó)的做法，“行政三分”的背后是“小政府大社會(huì)”以及市場(chǎng)化運(yùn)作的理念在支撐。其主要做法是：（1）決策部門(mén)按大行業(yè)、大系統(tǒng)進(jìn)行設(shè)置，數(shù)量較少但管的面較寬，負(fù)責(zé)制定政府的法規(guī)、政策、辦法，再根據(jù)每個(gè)決策部門(mén)的關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)，設(shè)置若干執(zhí)行部門(mén)。（2）每個(gè)決策局將設(shè)立兩類(lèi)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)：一是服務(wù)于決策局長(zhǎng)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，設(shè)在政府內(nèi)部；二是制約決策局長(zhǎng)權(quán)力的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，它可以勸告、修改甚至否定決策局的決定，由非政府官員組成。（3）決策局下面設(shè)有不同的執(zhí)行局，它們之間簽訂績(jī)效合同。決策部門(mén)制定重大決策，執(zhí)行局依照法規(guī)和政策辦事，履行合同，負(fù)責(zé)完成任務(wù)和目標(biāo)。（4）監(jiān)督部門(mén)包括行政監(jiān)察和審計(jì)機(jī)構(gòu)，它們的職責(zé)是法紀(jì)監(jiān)督、政策評(píng)價(jià)、會(huì)計(jì)檢查和績(jī)效監(jiān)督等，屬于相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)［10］，見(jiàn)圖3。