二、大部制下一步的改革：改變政府的DNA

應該說，“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)”既可以理解為是從政府層面上來說的，也可以理解為是從機構(gòu)和部門層面上來說的。前者涉及結(jié)構(gòu)問題，后者涉及運行機制問題。

從政府層面上來說，通過大部的建立更好地使執(zhí)行不同權力的部門之間做到既互相制約又互相協(xié)調(diào)。我們通常的理解是大部的建立是為了解決部門林立和職能交叉重疊的狀況，這一點當然沒錯。但是，大部門建立起來后不管怎樣，再大也還有邊界，還有它的屬性問題，比如有的部門基本上屬決策性部門，有的主要屬執(zhí)行性部門，有的屬監(jiān)督性部門，正如前面提到的。這樣，大部體制改革從橫向上講就帶有了一種雙重性，既解決原有部門之間分工不合理、職能重疊交叉的問題，同時又使新建的不同屬性的大部互相制約和互相協(xié)調(diào)，使這種關系變得更加順暢。在這方面，深圳2009年的大部制改革就對“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)”做了這樣的理解。

根據(jù)深圳的改革方案，新設的“委”是主要承擔制定政策、規(guī)劃、標準等職能并監(jiān)督執(zhí)行的部門，如人居環(huán)境委統(tǒng)籌人居環(huán)境政策、規(guī)劃重大問題，并加強負責環(huán)境治理、水污染治理、生態(tài)保護、建筑節(jié)能、污染減排和環(huán)境監(jiān)督等工作。主要承擔執(zhí)行和監(jiān)管職能的機構(gòu)稱為“局”，而主要協(xié)調(diào)市長辦理專門事項、不具有獨立行政管理職能的機構(gòu)，稱為“辦”，其中“委”、“局”都對政府負責，“委”對“局”的重大政策、重要事項進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對執(zhí)行情況進行監(jiān)督和綜合指導，而“局”對“委”進行政策反饋和建議。同時，改革將一部分主要承擔執(zhí)行和監(jiān)督職能的“局”，有承擔制定政策、規(guī)劃、標準等職能的“委”歸口聯(lián)系，將一部分的“辦”交由政府辦公廳口聯(lián)系［9］。

但這一理解存在四個方面的問題：一是委辦局這樣的部門設置在大部制改革前就有，連名字都沒有改，而新建的委辦局的基本定位與原來的沒有什么不同，只是規(guī)模發(fā)生了一些變化而已。二是現(xiàn)有的安排體現(xiàn)不出決策、執(zhí)行和監(jiān)督的三分。委和局是平行的機構(gòu)，都是政府的部門，兩者不是決策和執(zhí)行的關系，只是功能有所不同，前者更多偏向于協(xié)調(diào)和決策，后者更多偏向于執(zhí)行，兩者沒有上下關系。三是這里的局不是英國和新西蘭意義上的純粹的執(zhí)行局，它本質(zhì)上還是韋伯意義上的傳統(tǒng)的機構(gòu)，內(nèi)部包含著決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種功能，只不過一些局在屬性上更偏向于執(zhí)行而已。四是英國和新西蘭的執(zhí)行局的本質(zhì)特征在于組織結(jié)構(gòu)上的等級鏈的斷裂，以及運作上的以契約連接為特點的市場化運作方式，而這兩點在深圳的設計當中是沒有的。因此，從整體上來說，深圳2009年的大部制改革是自上而下的大部制改革在地方的體現(xiàn)，基本上反映不出決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的互相制約和互相協(xié)調(diào)。

事實上，真正能比較體現(xiàn)權力三分的是深圳在2004年的以“行政三分”為主題的改革，這一改革在當初引發(fā)了許多關注，但在后來趨于沉寂。因此，當深圳在2009年再次涉及十七大提出的“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)”時，人們以為深圳又開始重寫續(xù)篇，但這兩者是不一樣的。當初的設計顯然借鑒了英國的做法，“行政三分”的背后是“小政府大社會”以及市場化運作的理念在支撐。其主要做法是：（1）決策部門按大行業(yè)、大系統(tǒng)進行設置，數(shù)量較少但管的面較寬，負責制定政府的法規(guī)、政策、辦法，再根據(jù)每個決策部門的關聯(lián)業(yè)務，設置若干執(zhí)行部門。（2）每個決策局將設立兩類咨詢機構(gòu)：一是服務于決策局長的咨詢機構(gòu)，設在政府內(nèi)部；二是制約決策局長權力的咨詢機構(gòu)，它可以勸告、修改甚至否定決策局的決定，由非政府官員組成。（3）決策局下面設有不同的執(zhí)行局，它們之間簽訂績效合同。決策部門制定重大決策，執(zhí)行局依照法規(guī)和政策辦事，履行合同，負責完成任務和目標。（4）監(jiān)督部門包括行政監(jiān)察和審計機構(gòu)，它們的職責是法紀監(jiān)督、政策評價、會計檢查和績效監(jiān)督等，屬于相對獨立的監(jiān)察機構(gòu)［10］，見圖3。