眾所周知，人大是國(guó)家的立法機(jī)關(guān)，也是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，而預(yù)算法作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的憲法，其在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的地位，應(yīng)當(dāng)是至高無上的，是任何組織、任何個(gè)人都不能隨意違反的。否則，就要受到法律的嚴(yán)厲制裁。但是，從實(shí)際情況來看，預(yù)算法的執(zhí)行，基本是在行政權(quán)力的范疇內(nèi)進(jìn)行的，是受到行政權(quán)力的各方干預(yù)的。從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行再到預(yù)算調(diào)整以及最后的決算，無一不是行政權(quán)力作用的結(jié)果。相反，人大監(jiān)督則始終處于一種被動(dòng)應(yīng)付、被動(dòng)接受的狀態(tài)，不管是否合法，也不管是否合理，人大都必須通過，甚至還要加上許多贊美的語言，把不合理、不合法的行為修飾起來、裝扮起來。

也正因?yàn)槿绱?，?cái)政資金管理就成為了政府及其職能部門的自主行為，財(cái)政資金則成為了政府及其職能部門的部門財(cái)產(chǎn)，甚至是少數(shù)人的私有財(cái)產(chǎn)。預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行不到位、預(yù)算調(diào)整不規(guī)范等方面的問題，也就隨處可見。不然，審計(jì)部門每年對(duì)財(cái)政的審計(jì)，就不可能審出那么多的問題，也不可能年年審、年年問題不斷、年年整改不到位。

而所有這些問題的發(fā)生，都與人大的監(jiān)督失控有關(guān)，與人大沒有能夠真正發(fā)揮監(jiān)督作用有關(guān)，與人大的監(jiān)督權(quán)不能得有效行使有關(guān)，與人大受制于政府有關(guān)。要知道，在發(fā)達(dá)國(guó)家，議會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算的審議，不僅時(shí)間長(zhǎng)，而且極其細(xì)致。也就是說，財(cái)政的每一筆資金、每一筆開支、每一個(gè)用途，議員們都要認(rèn)真地審、認(rèn)真地問題、認(rèn)真地追問用途和效果。只要有一點(diǎn)模棱兩可的，就有可能無法通過。相反，我國(guó)在對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行審查時(shí)，卻僅僅只有幾天時(shí)間，或者僅僅依靠財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的幾個(gè)人在扒扒數(shù)字、問一問用途就算通過了。

而進(jìn)入執(zhí)行階段以后，人大就更是被“超脫”了，完全成了政府及其職能的事，有沒有用到規(guī)定用途了，有沒有效果，有沒有浪費(fèi)等，也完全憑政府及其職能部門說。財(cái)政資金不及時(shí)撥付到位，人大不知道，有沒有出現(xiàn)超支現(xiàn)象，人大也不知情。直到年底決算了，人大了屠與公眾一樣，知道要突擊花錢了，知道超支了。但是，卻沒有任何制約的辦法與手段。特別是超支現(xiàn)象，人大愿意通過也好，不愿意通過也罷，都必須通過。因?yàn)?，政府太?qiáng)勢(shì)了。

因此，面對(duì)這樣的問題，如果豐預(yù)算法修訂過程中，不能強(qiáng)化人大的監(jiān)督職能，不能賦予人大更多的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，那么，預(yù)算法的修訂，就很難取得效果，也很難達(dá)到目的。

據(jù)悉，提交四審的預(yù)算法草案，在如何約束和規(guī)范政府權(quán)力方面，仍然比較薄弱，授予政府的權(quán)力仍然太大。特別是預(yù)算調(diào)整方面，更多的還是將權(quán)力授予給了政府，顯然，這是不太合理的，也是不利于人大發(fā)揮監(jiān)督作用的。從總體上講，預(yù)算的調(diào)整權(quán)應(yīng)當(dāng)放在人大，特別在預(yù)算安排普遍寬松、普遍缺乏有效證據(jù)和依據(jù)的情況下，更應(yīng)當(dāng)將權(quán)力收緊、收歸人大所有。在此基礎(chǔ)上，讓政府在人大通過的財(cái)力范圍內(nèi)安排支出項(xiàng)目，而不是行政首長(zhǎng)一句話、一支筆就能將預(yù)算之外的資金用出去。否則，要對(duì)政府進(jìn)行質(zhì)詢，要對(duì)責(zé)任人予以嚴(yán)肅處理。

更重要的，一旦人大的監(jiān)督職能發(fā)揮了，監(jiān)督范圍擴(kuò)大了，監(jiān)督的效率提高了，政府職能部門搶權(quán)、分權(quán)的現(xiàn)象也可以得到有效遏制。圍繞財(cái)政預(yù)算爭(zhēng)權(quán)、奪權(quán)的現(xiàn)象也會(huì)越來越少。搞不好，還會(huì)因?yàn)闋?zhēng)權(quán)搶權(quán)引火燒身。

總之，財(cái)政資金是公共資源，是納稅人的錢，任何部門或個(gè)人無權(quán)隨意支配。而要達(dá)到這樣一種目標(biāo)，唯有人大監(jiān)督跟進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)。否則，難度很大。預(yù)算法修改，必須強(qiáng)化人大的監(jiān)督權(quán)，必須立足于強(qiáng)化人大的監(jiān)督職能。

預(yù)算法 十年一劍應(yīng)能制勝

現(xiàn)行《預(yù)算法》制定于1994年，1995年1月1日起施行。其中，對(duì)于預(yù)算中的“短收”，也就是實(shí)際收入比預(yù)算收入少，有嚴(yán)格、明確的規(guī)定，但缺乏對(duì)預(yù)算超收的限制性規(guī)定。

打個(gè)比方，一個(gè)家庭在管賬方面，計(jì)算收入的時(shí)候僅僅把家庭成員的“基本工資”給算了進(jìn)去，至于獎(jiǎng)金、提成、加班費(fèi)等等，都不納入管理。這樣一來，一個(gè)家庭成員每月交上去補(bǔ)貼家用的錢可能只有實(shí)際收入的一半甚至三分之一，至于其他的部分都成了“私房錢”，想怎么花就怎么花。

在現(xiàn)行預(yù)算制度下，各地政府部門的“私房錢”究竟有多少？早在2011年就有報(bào)道說“近10年政府超收收入近5萬億”；上個(gè)月《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》則報(bào)道說：“去年地方政府賣地收入3.9萬億，超預(yù)算50%，創(chuàng)新高。”