黨的十八屆三中全會(huì)決定指出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”。在全面深化改革的今天，財(cái)政既體現(xiàn)著納稅人與國(guó)家的關(guān)系，也體現(xiàn)著立法與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，同時(shí)還涉及中央與地方的關(guān)系。財(cái)政的基石——預(yù)算，不僅關(guān)系著政府和老百姓的錢(qián)袋子，也關(guān)系著公民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系著公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)代預(yù)算制度是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度組成。

在這樣的背景下，預(yù)算法的修訂有著重大的使命與責(zé)任。在納稅人與國(guó)家的關(guān)系上，必須將政府的一切收支納入公開(kāi)、透明、可監(jiān)督的預(yù)算體系中，強(qiáng)化公共財(cái)政，“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。在立法與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系上，必須強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的批準(zhǔn)、制衡、審議、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)的權(quán)力。在中央與地方的關(guān)系上，則需厘清權(quán)責(zé)關(guān)系，推進(jìn)政府間財(cái)政關(guān)系的法治化，夯實(shí)國(guó)家治理良性運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

“錢(qián)袋子權(quán)力是一切權(quán)力中最重要的權(quán)力”。預(yù)算法治化，是全面落實(shí)依法治國(guó)的突破口，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的主陣地。而對(duì)“錢(qián)袋子”的叩問(wèn)與關(guān)注，也必將推動(dòng)人們進(jìn)一步培養(yǎng)法治意識(shí)、樹(shù)立法治信仰。

預(yù)算公開(kāi)入法關(guān)鍵要讓人看懂

將預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容和范圍明確寫(xiě)入法律，可以稱(chēng)得上是預(yù)算法20年來(lái)首次大修最大的亮點(diǎn)之一。自從2008年5月《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施以來(lái)，公眾對(duì)于各地、各部門(mén)預(yù)算公開(kāi)的呼聲一浪高過(guò)一浪，但得到的結(jié)果始終不盡如人意。尤其是備受關(guān)注的“三公”經(jīng)費(fèi)，存在問(wèn)題尤多。中國(guó)人民大學(xué)某一年的一項(xiàng)調(diào)研顯示，不明不白的“其他支出”在不發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府非常明顯，最高占本級(jí)支出的42%。

對(duì)于政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，預(yù)算和決算都是客觀存在的，在面臨向社會(huì)公開(kāi)時(shí)并不存在太多技術(shù)上的困難。在執(zhí)行過(guò)程中主要阻力來(lái)自于各地各部門(mén)內(nèi)部尤其是行政首長(zhǎng)的意愿。遮遮掩掩也好，欲蓋彌彰也罷，總歸是擔(dān)心人們從中看出更多的問(wèn)題。以至于有業(yè)內(nèi)專(zhuān)家得出這樣的結(jié)論，“很多基層政府不愿意公開(kāi)預(yù)決算的主要原因，可能還是擔(dān)心受到公眾的質(zhì)疑。”

帶著這樣一種自欺欺人、掩耳盜鈴的心態(tài)去行事，預(yù)算公開(kāi)的結(jié)果可想而知。預(yù)算公開(kāi)一旦正式寫(xiě)入法律，便具有剛性的約束力，不論某些人主觀愿望如何，都必須公之于眾。但還有一個(gè)問(wèn)題人們需要考慮到，公開(kāi)后的預(yù)算就一定能看得懂嗎?

對(duì)于這樣的問(wèn)題也許有人會(huì)不以為然，未免也太低估公眾的智商了，但諸位也不應(yīng)小覷某些地方和部門(mén)隨機(jī)應(yīng)變伸縮自如、上有政策下有對(duì)策的能力。筆者幾年前曾經(jīng)接觸一位海歸經(jīng)濟(jì)學(xué)分析師，自《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施后的一段時(shí)間，他一直在做一件和自己本職工作無(wú)關(guān)的事情:向多個(gè)政府部門(mén)申請(qǐng)公開(kāi)部門(mén)年度財(cái)政預(yù)算報(bào)告。這位自稱(chēng)看了十幾年各種各樣的財(cái)務(wù)報(bào)告、能看懂世界上所有財(cái)務(wù)報(bào)告的人，在拿到某沿海發(fā)達(dá)城市政府財(cái)政預(yù)算報(bào)告后卻稱(chēng)“看不懂”。僅僅是一個(gè)“其他支出”就已經(jīng)令人一頭霧水，如果再加點(diǎn)專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)、新穎概念多方修飾，試問(wèn)一般人到那個(gè)時(shí)候真的能看懂嗎?

就拿“三公”經(jīng)費(fèi)來(lái)說(shuō)，某些時(shí)候在預(yù)算當(dāng)中要想找到“三公”經(jīng)費(fèi)是比較復(fù)雜的問(wèn)題。預(yù)算管理設(shè)計(jì)的方式和公眾對(duì)政府開(kāi)支所希望獲悉的信息，或許無(wú)法準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)。有時(shí)會(huì)出現(xiàn)這樣的情況，個(gè)別地方或部門(mén)可能會(huì)說(shuō)預(yù)算當(dāng)中沒(méi)有“三公”經(jīng)費(fèi)這一科目，這種說(shuō)法是不科學(xué)的。然而，實(shí)際上在預(yù)算當(dāng)中可以找到公眾關(guān)注的“三公”經(jīng)費(fèi)內(nèi)容，只不過(guò)預(yù)算管理中的科目與公眾普遍理解的“三公”經(jīng)費(fèi)有一定差距，需要再找一些細(xì)目進(jìn)行核算才能夠得到相關(guān)數(shù)據(jù)。出現(xiàn)這樣理解上的偏差，究竟是有意為之還是確系專(zhuān)業(yè)范疇內(nèi)的問(wèn)題，就請(qǐng)自行揣摩吧。

預(yù)算公開(kāi)入法要確保讓人看懂，否則就會(huì)失去意義。在納入政府采購(gòu)、舉債等方面的內(nèi)容之后，所公開(kāi)的信息勢(shì)必會(huì)更加專(zhuān)業(yè)、復(fù)雜。在人們看不懂有疑問(wèn)時(shí)，還需要設(shè)立其他的申訴渠道，比如提請(qǐng)司法審查?？偠灾瑳Q不能讓已經(jīng)寫(xiě)入法律的預(yù)算公開(kāi)還繼續(xù)參雜著文字技巧、數(shù)字游戲，損害法治的威信。