[中圖分類號] D622； D922.11 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 0529-1445（2025）03-0033-04

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》鮮明提出“完善監(jiān)督法及其實施機(jī)制”。習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立70周年大會上的重要講話中指出，要“充分發(fā)揮人大監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用”“健全人大對‘一府一委兩院’監(jiān)督制度”。2024年11月8日，第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議決定對2006年出臺的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》作出首次修改。監(jiān)督法是規(guī)范和保障各級人大及其常委會行使監(jiān)督職權(quán)的重要基礎(chǔ)性法律。監(jiān)督法的頒布和實施，對健全人民當(dāng)家作主制度體系、發(fā)揮人民代表大會制度的特點和優(yōu)勢具有重要意義。因此，從監(jiān)督法規(guī)制度體系、監(jiān)督議題確定機(jī)制、程序機(jī)制三個維度完善監(jiān)督法實施機(jī)制，是進(jìn)一步落實黨中央最新決策部署，落實新修改的監(jiān)督法的題中應(yīng)有之義。

構(gòu)建全面覆蓋、有效管用、相互銜接的監(jiān)督法規(guī)制度體系

監(jiān)督法實施的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，就是突出制度建設(shè)這條主線，在地方層面構(gòu)建全面覆蓋、有效管用、相互銜接的制度體系，增強(qiáng)實施監(jiān)督法制度體系的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

把握監(jiān)督法修改的核心內(nèi)容。監(jiān)督法施行以來，對保障各級人大常委會依法行使監(jiān)督職權(quán)、健全監(jiān)督制度機(jī)制、增強(qiáng)監(jiān)督實效具有重要意義。此次監(jiān)督法修改，沿用2006年監(jiān)督法的總體框架，修改了三個章節(jié)名稱：由于專項工作報告的主體增加了監(jiān)察委員會，因此將第二章名稱由“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告”改為“聽取和審議專項工作報告”；賦予人大常委會國有資產(chǎn)管理監(jiān)督等一系列新的監(jiān)督職權(quán)，因此將第三章名稱由“審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告”改為“財政經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督”；在第六章“詢問和質(zhì)詢”的名稱中增加“專題詢問”。其他修改包括完善人大監(jiān)督的指導(dǎo)思想和重要原則、理念，在有關(guān)條款增加“監(jiān)察委員會”及相關(guān)內(nèi)容，完善執(zhí)法檢查工作機(jī)制，完善備案審查制度，增加專題詢問制度等。這就需要我們深入學(xué)習(xí)貫徹新修改的監(jiān)督法，把握監(jiān)督法修改的時代背景、主要原則、重點內(nèi)容，增強(qiáng)貫徹實施監(jiān)督法的自覺性、堅定性，將其作為完善監(jiān)督法實施機(jī)制的基礎(chǔ)和前提。

研究制定綜合性監(jiān)督法規(guī)。2006年8月監(jiān)督法出臺后，包括河北、浙江、福建、重慶在內(nèi)的22個省級人大出臺了相關(guān)地方性法規(guī)，其中除浙江、安徽、貴州為各級人大常委會監(jiān)督條例，湖南為縣級以上人大常委會監(jiān)督條例外，其余18個省級人大制定的都是實施監(jiān)督法辦法。另有9個省區(qū)市雖然出臺了一系列專項監(jiān)督法規(guī)，如先后制定修改了聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院專項工作報告辦法，檢查法律法規(guī)實施情況辦法等法規(guī)，卻始終沒有一部統(tǒng)一的監(jiān)督法實施辦法，詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查等監(jiān)督方式仍然沒有出臺專項法規(guī)。聽取審議專項工作報告和執(zhí)法檢查報告的工作程序基本一致，在不同法規(guī)中分別規(guī)定容易簡單重復(fù)。因此，有必要制定一部綜合性的監(jiān)督法實施辦法，對監(jiān)督職權(quán)、監(jiān)督對象和內(nèi)容、監(jiān)督工作程序、跟蹤監(jiān)督等共性、普遍性問題作出具體規(guī)定。

完善“1+N+X”法規(guī)制度體系。把握整體和局部、統(tǒng)一和專項的關(guān)系，堅持越往下越細(xì)化的原則，因地制宜完善地方監(jiān)督法規(guī)制度體系，構(gòu)建包括1部監(jiān)督綜合性法規(guī)、N部專項法規(guī)、X個工作制度的“1+N+X”的法規(guī)制度體系。在研究制定監(jiān)督綜合性法規(guī)基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌開展監(jiān)督專項法規(guī)的立、改、廢，市人大常委會機(jī)關(guān)和區(qū)人大常委會可以結(jié)合實際進(jìn)一步細(xì)化出臺制度辦法，既確保監(jiān)督法規(guī)定的七種監(jiān)督形式全覆蓋無遺漏，又確保法律、法規(guī)、制度辦法層面的協(xié)調(diào)一致，共同構(gòu)建全面覆蓋、有效管用、相互銜接的制度體系。此次監(jiān)督法修改專門增加了專題詢問制度。

完善聚焦中心、反映民意、問題導(dǎo)向的監(jiān)督議題確定機(jī)制

增強(qiáng)監(jiān)督實效，關(guān)鍵在于堅持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督，選好選準(zhǔn)監(jiān)督題目。要聚焦落實黨中央重大決策部署和市委工作安排，聚焦人民群眾所思所盼所愿，聚焦法律法規(guī)實施和工作落實中的突出問題，確定監(jiān)督重點，凝練監(jiān)督議題。

履行法定職權(quán)，找準(zhǔn)切入點。黨的十八大以來，黨中央就加強(qiáng)人大監(jiān)督職權(quán)出臺一系列文件，監(jiān)察法、地方組織法、監(jiān)督法等法律進(jìn)一步明確規(guī)定了人大監(jiān)督的內(nèi)容。比如，2015年1月1日正式實施的新環(huán)保法第27條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，對發(fā)生的重大環(huán)境事件應(yīng)當(dāng)及時向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告，依法接受監(jiān)督。”此后，人大常委會聽取和審議本級人民政府環(huán)境狀況和環(huán)保目標(biāo)完成情況的報告相繼寫入地方組織法和監(jiān)督法，成為人大常委會的一項法定監(jiān)督議題。類似的還有此次寫入監(jiān)督法的國有資產(chǎn)管理情況報告制度、政府債務(wù)管理情況報告制度等。一方面，人大常委會要認(rèn)真承擔(dān)起黨中央賦予人大的監(jiān)督職責(zé)，法定監(jiān)督項目必須按要求列入監(jiān)督計劃；另一方面，要找準(zhǔn)法定監(jiān)督項目的切入點，比如環(huán)境狀況和環(huán)保目標(biāo)完成情況的監(jiān)督，在聽取審議政府全面工作情況報告的基礎(chǔ)上，可以采取“全面報告+專項報告”的方式，每年選擇大氣、水、土壤、噪聲等不同方面重點監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督實效性。

聚焦群眾關(guān)切，形成監(jiān)督合力。建立匯集民意、凝練議題的工作機(jī)制。落實監(jiān)督法關(guān)于監(jiān)督議題來源的規(guī)定，注重從執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的突出問題、代表建議集中反映的問題、人大調(diào)研發(fā)現(xiàn)的突出問題、群眾來信來訪集中反映的問題以及社會普遍關(guān)注的問題中凝練議題。建立“五年＋一年”的監(jiān)督計劃機(jī)制，每屆人大常委會屆首之年選擇若干項民生關(guān)切作為五年監(jiān)督重點，每年結(jié)合實際細(xì)化監(jiān)督重點、確定監(jiān)督方式，通過綜合采取多種方式、多年持續(xù)監(jiān)督形成監(jiān)督合力。比如在養(yǎng)老問題方面，2015年，北京市人大常委會在全國率先出臺《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》之后，聚焦體系建設(shè)、專業(yè)運營、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、康復(fù)護(hù)理服務(wù)、長期護(hù)理保險等難題，連續(xù)五年綜合運用執(zhí)法檢查、聽取審議專項工作報告、督辦代表議案、專題詢問等監(jiān)督形式強(qiáng)化監(jiān)督，為綜合監(jiān)督、持續(xù)監(jiān)督提供了借鑒。

健全高效有序、協(xié)調(diào)銜接、運行順暢的程序機(jī)制

監(jiān)督法修改，既有對指導(dǎo)思想和理念、原則的修改，也有對監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式等程序機(jī)制的修改，為進(jìn)一步健全人大監(jiān)督制度指明了方向路徑。健全監(jiān)督法實施機(jī)制，就要針對監(jiān)督法規(guī)定的七種監(jiān)督形式，針對監(jiān)督工作的全鏈條、各環(huán)節(jié)，因時應(yīng)需優(yōu)化、調(diào)整、完善具體機(jī)制方式。

完善財經(jīng)工作監(jiān)督機(jī)制。圍繞監(jiān)督法規(guī)定的十類財政經(jīng)濟(jì)監(jiān)督事項，特別是黨的十八大以來新增的國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督、政府債務(wù)管理情況監(jiān)督、審計查出問題整改情況監(jiān)督等事項，以完善全口徑審查、全過程監(jiān)管機(jī)制為重點，規(guī)范審查程序，明確審查重點，加強(qiáng)預(yù)算績效管理，推進(jìn)預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展。加強(qiáng)計劃、預(yù)算、計劃預(yù)算調(diào)整、決算、審計、審計整改等各環(huán)節(jié)各鏈條的銜接，推動預(yù)算制度更加全面規(guī)范透明。深化預(yù)算初審，通過全面審查同專題審查相結(jié)合、財經(jīng)委員會統(tǒng)一審查同其他專委會對口審查相結(jié)合的方式，在預(yù)算編制的初始環(huán)節(jié)把好入口關(guān)，提高預(yù)算編制、執(zhí)行質(zhì)量。建立健全人大國有資產(chǎn)監(jiān)督評價指標(biāo)體系，加強(qiáng)對政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、資金投向、使用效益等的監(jiān)督，加強(qiáng)與預(yù)算審查監(jiān)督銜接，推動政府依法理財、規(guī)范舉債用債。以政府審計監(jiān)督推動發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的突出問題，以人大聽取審計整改情況報告跟蹤推動問題解決，健全審計整改長效機(jī)制。深化財經(jīng)代表小組成員、財經(jīng)監(jiān)督顧問、預(yù)算監(jiān)督研究基地參與人大財經(jīng)監(jiān)督工作，為財經(jīng)監(jiān)督提供專業(yè)智力支持。

強(qiáng)化會前調(diào)研、會中審議、會后抓落實的工作鏈條。會前深入調(diào)研。監(jiān)督法修改有四處明確規(guī)定了專題調(diào)查研究，分別是聽取和審議專項工作報告前、開展財政經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督、執(zhí)法檢查前和專題詢問前，同時規(guī)定了調(diào)查研究的主體、調(diào)研報告運用方式，包括發(fā)給常委會組成人員、印發(fā)常委會會議、必要時提請常委會會議審議等。要將專題調(diào)研作為開展監(jiān)督的必經(jīng)環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)程序，通過明察暗訪、數(shù)據(jù)分析、聽證座談等多種方式找準(zhǔn)問題、提好建議。會中提高審議質(zhì)量。為常委會組成人員提前發(fā)放調(diào)研報告、背景材料等參閱資料，引導(dǎo)委員發(fā)言有的放矢、言之有物；邀請“一府一委兩院”相關(guān)人員列席常委會會議，回答委員代表詢問；認(rèn)真匯總梳理委員代表在會上提出的審議意見，既原汁原味、確保真實性，又加強(qiáng)梳理提煉、增強(qiáng)可操作性。會后抓跟蹤問效。落實監(jiān)督法規(guī)定，對于財政經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、專題詢問等審議意見研究處理情況報告，市人大常委會可以通過提請常委會會議審議、組織跟蹤監(jiān)督等方式推動落實，避免審議意見及其落實情況報告文來文往、流于形式。通過強(qiáng)化會前、會中、會后的工作鏈條，既保障法定監(jiān)督職權(quán)得到充分履行、委員代表意見得到充分表達(dá)，又實現(xiàn)程序環(huán)環(huán)相扣、提高議事決策效率。

擴(kuò)大各方面的參與。建立專家咨詢庫。比如，發(fā)揮智力資源密集、研究機(jī)構(gòu)密集的優(yōu)勢，在專業(yè)性較強(qiáng)的監(jiān)督議題中吸收專家學(xué)者全程參與，提高監(jiān)督科學(xué)化水平。擴(kuò)大人大代表對監(jiān)督工作的參與。通過組織專業(yè)代表小組成員進(jìn)行實地調(diào)研檢查、在代表履職綜合平臺向代表推送信息、民生領(lǐng)域相關(guān)議題組織代表小范圍多點位蹲點調(diào)研、以代表為主體牽頭開展分組調(diào)研等多種方式，發(fā)揮代表的專業(yè)特長和行業(yè)優(yōu)勢。健全論證、評估、評議、聽證制度，通過引入第三方評估、重大民生關(guān)切組織聽證、開展問卷調(diào)查或抽查、網(wǎng)上公開征求意見等方式，深入了解情況，廣泛聽取意見。深化市區(qū)聯(lián)動，發(fā)揮京津冀協(xié)同作用。上下級人大常委會聯(lián)動執(zhí)法檢查、區(qū)域協(xié)同執(zhí)法檢查已經(jīng)寫入修改后的監(jiān)督法。要增強(qiáng)聯(lián)動協(xié)同監(jiān)督的計劃性、統(tǒng)籌性，年初圍繞全市中心工作精心選擇議題，合理確定聯(lián)動協(xié)同監(jiān)督的區(qū)域范圍，在實施中加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、相互學(xué)習(xí)借鑒，增強(qiáng)聯(lián)動協(xié)同監(jiān)督實效。建好用好代表之家和代表聯(lián)絡(luò)站等基層民主民意平臺載體和預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)、代表履職平臺等信息化平臺，建立健全信息共享和工作貫通協(xié)調(diào)機(jī)制，以信息技術(shù)賦能提升監(jiān)督工作實效。開好京津冀人大工作協(xié)同聯(lián)席會，深化拓展京津冀人大協(xié)同立法、協(xié)同監(jiān)督工作機(jī)制，繼續(xù)就涉及京津冀區(qū)域發(fā)展的重大事項，如永定河保護(hù)、文旅融合發(fā)展等，開展協(xié)同立法，就京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)等開展協(xié)同執(zhí)法檢查。

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（作者簡介：陳淑娟，北京市人大常委會研究室北京人大編輯部主任）