“前門(mén)”敞開(kāi)力度仍謹(jǐn)慎

按照草案四審稿內(nèi)容，(地方)舉債規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。

由此可見(jiàn)，地方政府自主發(fā)債仍然受到諸多限制條件制約。施政文解讀說(shuō)，中國(guó)并非聯(lián)邦制國(guó)家，地方不可能賦有完全的舉債權(quán)，因?yàn)樵谥袊?guó)現(xiàn)行財(cái)政體系下，地方有一部分政府職能需要中央財(cái)政解決，中央也對(duì)地方財(cái)政承擔(dān)一定擔(dān)保責(zé)任。“在這種條件下，不可能形成由地方政府自主發(fā)債，而風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)仍要依賴中央的體制。”施政文說(shuō)道。

按照全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)人士就此項(xiàng)內(nèi)容的介紹：(草案)明確了發(fā)債主體是 “經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市”，31個(gè)省份不是哪個(gè)都能發(fā)，哪個(gè)能發(fā)需要國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

施政文認(rèn)為，地方自主發(fā)債“開(kāi)前門(mén)”力度仍然十分謹(jǐn)慎，甚至有些過(guò)于謹(jǐn)慎。按照目前，地方自主發(fā)債仍只限于省級(jí)，數(shù)額仍要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，管控上仍然更偏行政管控。

在他看來(lái)，地方自主發(fā)債最終應(yīng)該達(dá)到市場(chǎng)化、透明化和法制化的最終目的，市級(jí)政府也應(yīng)該被納入發(fā)債主體范疇，并且發(fā)債額度在大的框架下，由市場(chǎng)去決定它的利率，發(fā)行額度等。

在草案四審稿中額外增加的一個(gè)內(nèi)容為地方債“資金用途只能用于公益性資本支出”。全國(guó)人大常委會(huì)人士解釋說(shuō)，因?yàn)橘Y本支出是同經(jīng)常性支出相對(duì)的，能夠形成資產(chǎn)的那些支出，不能用于當(dāng)年度消耗掉。

施政文說(shuō)，如果四審稿真獲得通過(guò)的話，很多內(nèi)容仍然需要相關(guān)執(zhí)行條例進(jìn)行細(xì)化，比如界定公益性資本支出的問(wèn)題。按道理，公益性資本支出是指必要且企業(yè)不愿意做的內(nèi)容，但現(xiàn)實(shí)往往會(huì)有出入。“舉例來(lái)說(shuō)，有些地方政府想上垃圾焚燒項(xiàng)目，他們認(rèn)為這屬于公益性資本支出，但事實(shí)上，很多民企想做卻被排除在外，所以界定范圍和界定主體需要進(jìn)一步再細(xì)化。”

對(duì)地方自主發(fā)債的嚴(yán)格規(guī)制還體現(xiàn)在償還與監(jiān)管上，草案四審稿中提到“除了法律規(guī)定外，地方各級(jí)政府不得以任何方式舉借任何債務(wù)。”記者發(fā)現(xiàn)，這比三審稿增加“以任何方式”5個(gè)字，足見(jiàn)要求更加嚴(yán)格和精細(xì)，意在堵住地方舉債的偏門(mén)、后門(mén)。

“我們想達(dá)到一個(gè)目標(biāo)，就是對(duì)地方政府債務(wù)一方面開(kāi)前門(mén)，同時(shí)堵住后門(mén)，從嚴(yán)從緊管理，今后地方政府的債務(wù)都在人大規(guī)定的大盤(pán)子里。”上述全國(guó)人大常委會(huì)人士表示。

預(yù)算法修改應(yīng)立足強(qiáng)化人大監(jiān)督權(quán)

可以肯定，此次方案一定會(huì)獲得通過(guò)。因?yàn)椋凑帐藢萌腥珪?huì)決定精神，財(cái)稅體制改革方案已于今年獲中央通過(guò)，如果預(yù)算法修正案再不能順利通過(guò)，將對(duì)財(cái)稅體制改革方案的實(shí)施產(chǎn)生不利影響。

事實(shí)也是如此，作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的憲法，如果預(yù)算法一直處于不合時(shí)令的狀態(tài)，存在很多漏洞與缺陷，要想讓財(cái)稅體制改革取得成功，是不大可能的。因?yàn)椋瑥哪壳柏?cái)稅管理方面出現(xiàn)的問(wèn)題來(lái)看，很多也都與預(yù)算法的漏洞與缺陷有關(guān)，與預(yù)算法的執(zhí)行不到位有關(guān)。

那么，怎樣才能使預(yù)算法與財(cái)稅體制改革相協(xié)調(diào)呢？預(yù)算法如何才能確保財(cái)稅管理工作更加規(guī)范、更加科學(xué)、更加有序呢？而財(cái)稅改革又如何才能確保預(yù)算法的執(zhí)行不受到更多人為因素的干擾和破壞，不至于使某些方面處于擱置和閑置狀態(tài)呢？如何才能不成為財(cái)稅工作的擺設(shè)呢？顯然，更好地發(fā)揮人大的監(jiān)督職能，使預(yù)算法的執(zhí)行能夠置于人大的嚴(yán)密監(jiān)督之中，是十分重要而關(guān)鍵的方面。