“前門”敞開力度仍謹慎

按照草案四審稿內(nèi)容，(地方)舉債規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常委會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準。

由此可見，地方政府自主發(fā)債仍然受到諸多限制條件制約。施政文解讀說，中國并非聯(lián)邦制國家，地方不可能賦有完全的舉債權(quán)，因為在中國現(xiàn)行財政體系下，地方有一部分政府職能需要中央財政解決，中央也對地方財政承擔一定擔保責任。“在這種條件下，不可能形成由地方政府自主發(fā)債，而風險承擔仍要依賴中央的體制。”施政文說道。

按照全國人大常委會有關(guān)人士就此項內(nèi)容的介紹：(草案)明確了發(fā)債主體是 “經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市”，31個省份不是哪個都能發(fā)，哪個能發(fā)需要國務(wù)院批準。

施政文認為，地方自主發(fā)債“開前門”力度仍然十分謹慎，甚至有些過于謹慎。按照目前，地方自主發(fā)債仍只限于省級，數(shù)額仍要經(jīng)過國務(wù)院批準，管控上仍然更偏行政管控。

在他看來，地方自主發(fā)債最終應(yīng)該達到市場化、透明化和法制化的最終目的，市級政府也應(yīng)該被納入發(fā)債主體范疇，并且發(fā)債額度在大的框架下，由市場去決定它的利率，發(fā)行額度等。

在草案四審稿中額外增加的一個內(nèi)容為地方債“資金用途只能用于公益性資本支出”。全國人大常委會人士解釋說，因為資本支出是同經(jīng)常性支出相對的，能夠形成資產(chǎn)的那些支出，不能用于當年度消耗掉。

施政文說，如果四審稿真獲得通過的話，很多內(nèi)容仍然需要相關(guān)執(zhí)行條例進行細化，比如界定公益性資本支出的問題。按道理，公益性資本支出是指必要且企業(yè)不愿意做的內(nèi)容，但現(xiàn)實往往會有出入。“舉例來說，有些地方政府想上垃圾焚燒項目，他們認為這屬于公益性資本支出，但事實上，很多民企想做卻被排除在外，所以界定范圍和界定主體需要進一步再細化。”

對地方自主發(fā)債的嚴格規(guī)制還體現(xiàn)在償還與監(jiān)管上，草案四審稿中提到“除了法律規(guī)定外，地方各級政府不得以任何方式舉借任何債務(wù)。”記者發(fā)現(xiàn)，這比三審稿增加“以任何方式”5個字，足見要求更加嚴格和精細，意在堵住地方舉債的偏門、后門。

“我們想達到一個目標，就是對地方政府債務(wù)一方面開前門，同時堵住后門，從嚴從緊管理，今后地方政府的債務(wù)都在人大規(guī)定的大盤子里。”上述全國人大常委會人士表示。

預算法修改應(yīng)立足強化人大監(jiān)督權(quán)

可以肯定，此次方案一定會獲得通過。因為，按照十八屆三中全會決定精神，財稅體制改革方案已于今年獲中央通過，如果預算法修正案再不能順利通過，將對財稅體制改革方案的實施產(chǎn)生不利影響。

事實也是如此，作為經(jīng)濟領(lǐng)域的憲法，如果預算法一直處于不合時令的狀態(tài)，存在很多漏洞與缺陷，要想讓財稅體制改革取得成功，是不大可能的。因為，從目前財稅管理方面出現(xiàn)的問題來看，很多也都與預算法的漏洞與缺陷有關(guān)，與預算法的執(zhí)行不到位有關(guān)。

那么，怎樣才能使預算法與財稅體制改革相協(xié)調(diào)呢？預算法如何才能確保財稅管理工作更加規(guī)范、更加科學、更加有序呢？而財稅改革又如何才能確保預算法的執(zhí)行不受到更多人為因素的干擾和破壞，不至于使某些方面處于擱置和閑置狀態(tài)呢？如何才能不成為財稅工作的擺設(shè)呢？顯然，更好地發(fā)揮人大的監(jiān)督職能，使預算法的執(zhí)行能夠置于人大的嚴密監(jiān)督之中，是十分重要而關(guān)鍵的方面。