(一)議程設(shè)置能力是國(guó)家能力中最重要的能力之一

政府應(yīng)該準(zhǔn)確地把握國(guó)情，明智地制定合適的政策，并且有效地實(shí)施它們。這需要兩個(gè)前提條件：第一，國(guó)家不能被國(guó)內(nèi)或國(guó)外利益集團(tuán)捕獲。國(guó)家應(yīng)該將整個(gè)社會(huì)的利益放在首位，而不是僅僅關(guān)注或者主要關(guān)注某些利益集團(tuán)的利益。第二，一個(gè)國(guó)家所采納的理論和觀(guān)點(diǎn)不能有問(wèn)題。就像凱恩斯在《就業(yè)、利息和貨幣通論》中所講：“經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治哲學(xué)家們的思想，不論它們是在對(duì)的時(shí)候還是在錯(cuò)的時(shí)候，都比一般所設(shè)想的要更有力量。的確，世界就是由他們統(tǒng)治著。講求實(shí)際的人自以為不受任何理論的影響，其實(shí)他們經(jīng)常是某個(gè)已故的經(jīng)濟(jì)學(xué)家的俘虜。在空中聽(tīng)取意見(jiàn)的狂人們，他們的狂亂的想法也多半是從若干年前學(xué)術(shù)界拙劣的作家的作品中提取出來(lái)的……但是，不論早晚，不論好壞，危險(xiǎn)的東西……而是思想。”[13]“新自由主義就是這樣一種危險(xiǎn)的東西”，今天我們?nèi)匀荒芸吹叫伦杂芍髁x給這個(gè)世界帶來(lái)的災(zāi)難。在相當(dāng)程度上，這兩個(gè)方面是相互聯(lián)系的。一些利益集團(tuán)更傾向于某種思想或理論，如金融資本家們推崇新自由主義理論。即使一個(gè)國(guó)家是高度自治和完全獨(dú)立的，如果它采取了錯(cuò)誤的理論來(lái)指導(dǎo)其政策，結(jié)果也將會(huì)是非常不利的。

在20世紀(jì)80年代，外資企業(yè)和私人企業(yè)只占中國(guó)經(jīng)濟(jì)的很小的部分，而且它們是分散的和沒(méi)有組織的。因此，中國(guó)政府有相當(dāng)大的自主權(quán)，它只需要采用那些被認(rèn)為有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民利益的政策。盡管西方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式對(duì)中國(guó)的政府官員和一些學(xué)者來(lái)說(shuō)很有吸引力，包括米爾頓·弗里德曼在內(nèi)的學(xué)者們都曾試圖勸說(shuō)中國(guó)采取新自由主義理論，但中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)這些建議采取了謹(jǐn)慎的態(tài)度。雖然在經(jīng)濟(jì)學(xué)界，新自由主義開(kāi)始贏(yíng)得了一些支持者，但是在政府范圍內(nèi)，大多數(shù)官員對(duì)它持懷疑態(tài)度。事實(shí)上，在這個(gè)階段，政府是相當(dāng)注重實(shí)際的。一方面，民營(yíng)企業(yè)包括外國(guó)公司，都被允許建立，并且政府逐步取消了一些商品的價(jià)格控制；但另一方面，一旦改革帶來(lái)了嚴(yán)重的問(wèn)題，如1988年由于價(jià)格放開(kāi)導(dǎo)致了高通脹，政府就會(huì)放緩改革進(jìn)程。

在20世紀(jì)90年代，特別是1992年宣布改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后，政府更加鼓勵(lì)私人和外國(guó)公司的發(fā)展，同時(shí)新自由主義在社會(huì)上的影響也更大了。不僅市場(chǎng)體系成為資源配置的基本機(jī)制，同時(shí)很多國(guó)有和集體企業(yè)也被改制，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的所有制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了很大變化。正是在這個(gè)階段，中國(guó)的國(guó)家能力受到了很大的削弱。一方面，私人(包括外國(guó))公司在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中所占份額從1990年的22%增加到1995年的29%，再增加到2000年的35%，它們成為推動(dòng)市場(chǎng)化改革的重要社會(huì)力量，國(guó)家必須關(guān)注到它們的利益；另一方面，隨著越來(lái)越多的新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者和著作被介紹到中國(guó)，和越來(lái)越多留學(xué)西方的中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家歸國(guó)，新自由主義開(kāi)始在中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界的影響越來(lái)越大，并通過(guò)大眾傳媒廣泛地影響社會(huì)。因此，越來(lái)越多的人接受了新自由主義思想，這給某些政策也帶來(lái)了一定的影響。當(dāng)然，我們不能說(shuō)在此期間新自由主義主導(dǎo)了中國(guó)政策。政府是把保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定放在首位的。面臨著中央政府的總收入在GDP中的下降，中央政府在政府總收入中的份額下降，以及其他相關(guān)問(wèn)題，例如因政府財(cái)政收入不足，致使許多教師無(wú)法得到他們的工資，直到1994年中國(guó)政府實(shí)行了稅制改革，基本上解決了上述問(wèn)題。這是政府在改革問(wèn)題上加強(qiáng)國(guó)家能力邁出的重要一步。另一個(gè)例子，在1997年，政府曾宣布在2000年前后實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目可兌換的目標(biāo)。不久之后，東亞金融危機(jī)爆發(fā)，中國(guó)政府意識(shí)到這樣做的危險(xiǎn)性，到現(xiàn)在為止，仍然沒(méi)有采納這個(gè)政策。

總之，我可以認(rèn)為在20世紀(jì)90年代，中國(guó)政府的議程設(shè)置能力受到了一定程度的削弱，但仍然保持了應(yīng)有的底線(xiàn)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著越來(lái)越多的國(guó)有企業(yè)被改制和民營(yíng)企業(yè)的快速發(fā)展，私人資本尤其是外國(guó)資本在中國(guó)變得相當(dāng)強(qiáng)大。自2006年以來(lái)，它們已占到了中國(guó)固定資產(chǎn)投資總額的2/3。因此，它們對(duì)中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化領(lǐng)域都產(chǎn)生了重要影響。一些學(xué)者已經(jīng)發(fā)出警告說(shuō)，政府可能被某些特殊利益集團(tuán)捕獲了。而這必然會(huì)削弱國(guó)家的議程設(shè)置能力。例如，盡快提高工人工資是大多數(shù)中國(guó)人的共識(shí)，但是經(jīng)過(guò)了幾年的討論和起草，“工資條例”仍未出臺(tái)。

然而，面對(duì)私有化和市場(chǎng)化所帶來(lái)的問(wèn)題，加上新自由主義給拉丁美洲和蘇聯(lián)帶來(lái)的災(zāi)難性后果，中國(guó)政府開(kāi)始批判和抵制新自由主義，并且轉(zhuǎn)變了20世紀(jì)90年代實(shí)施的一些政策。例如，中國(guó)政府從2003年的“非典”中得到了很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，再加上公眾對(duì)醫(yī)療體制的不滿(mǎn)帶來(lái)的壓力，政府扭轉(zhuǎn)了20世紀(jì)90年代的醫(yī)療改革思路，開(kāi)始了新一輪的醫(yī)療保健體系改革。此外，正如我們將要看到，在此期間，政府的財(cái)政收入保持快速上升，國(guó)有企業(yè)也獲得了國(guó)家更多的支持。

(二)中國(guó)的國(guó)家汲取能力在20世紀(jì)90年代中期以前有所下降，分稅制后又逐步恢復(fù)到80年代早期的水平

在20世紀(jì)80年代，為了鼓勵(lì)企業(yè)和地方政府追求更高的效率，中央政府進(jìn)行了一項(xiàng)重要的改革，即“放權(quán)讓利”，把相當(dāng)一部分對(duì)資源和決策的控制權(quán)交給了地方政府和企業(yè)。對(duì)于地方政府，在1980年推出“分灶吃飯”，以擴(kuò)大其財(cái)政自主權(quán)。而對(duì)于國(guó)有企業(yè)，允許它們保留較大比例的利潤(rùn)供自己使用。加上其他方面的改革，國(guó)家的汲取能力被大大削弱了。圖5顯示了改革時(shí)期政府的收入(包括預(yù)算外的收入)和支出。有幾點(diǎn)值得注意。首先，政府財(cái)政收入在GDP中的比重由1978年的33.1%下降到1995年的10.3%。即使我們加入了預(yù)算外的收入，基本趨勢(shì)不會(huì)改變。政府總收入(包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入)占GDP的份額由1978年的40.6%下降到1992年的27.3%。⑧其次，在預(yù)算收入中，中央政府的份額急劇下降，從1984年的40.5%降到1993年的22%。在這種情況下，中央政府的能力受到削弱，尤其是某些沿海省份，相對(duì)比較富裕，政府有更多的收入，對(duì)中央的權(quán)威形成了不利影響。最后，預(yù)算外收入增長(zhǎng)水平高于預(yù)算內(nèi)收入。1978年，前者僅為347億元(占GDP的9.5%，)，但是到1992年則上升至3 885億元(占GDP的14.3%)，比預(yù)算內(nèi)收入高出372億元(占GDP的1.4%)。而在預(yù)算外收入中，地方政府的占比一直高于50%，這進(jìn)一步削弱了國(guó)家政府對(duì)地方政府的控制力。

圖5 中國(guó)政府的收入和支出(1978-2011年)

資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2011年)、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要》(2012年)、《中國(guó)歷年國(guó)家財(cái)政預(yù)算收入和預(yù)算外收入統(tǒng)計(jì)(1950-2004)》。

隨著汲取能力的減弱，國(guó)家在履行各方面職責(zé)時(shí)出現(xiàn)了嚴(yán)重的困難。例如，自20世紀(jì)70年代后期到80年代中期，國(guó)防開(kāi)支一直下降。1986年，國(guó)防開(kāi)支為201億元，僅占GDP的2.1%。此后，這個(gè)比重持續(xù)下降，到1997年已經(jīng)下降到僅占GDP的1.3%。由于政府支出不足以支撐國(guó)防部門(mén)的正常發(fā)展，軍隊(duì)開(kāi)始設(shè)立企業(yè)從事商業(yè)活動(dòng)，這引起了包括腐敗在內(nèi)的很多問(wèn)題。在此期間，幾乎所有由政府財(cái)政支持的部門(mén)都在一定程度上因資金不足而無(wú)法保持正常的運(yùn)轉(zhuǎn)。例如，在20世紀(jì)80年代末和90年代，出現(xiàn)了廣泛的拖欠教師工資的現(xiàn)象。在農(nóng)村地區(qū)，很多基層政府選擇增加各種收費(fèi)項(xiàng)目以籌集資金，從而保持正常的運(yùn)轉(zhuǎn)。除了受到新自由主義的影響，這種局面促使各級(jí)政府將公有企業(yè)私有化，將醫(yī)療和教育系統(tǒng)商業(yè)化，從而籌集更多的資金并減少財(cái)政負(fù)擔(dān)。

面對(duì)這種困難的局面，1994年，中央政府進(jìn)行了中央與省級(jí)財(cái)政關(guān)系的全面改革，并開(kāi)始創(chuàng)建一個(gè)新的財(cái)政體制，即分稅制。正是在這一年，中央政府在財(cái)政總收入中的份額從1993年的22%上升到略高于50%，之后則一直保持了這個(gè)水平。財(cái)政總收入在GDP中的份額恢復(fù)較慢，但到1995年以后，它不斷上升，并于2011年達(dá)到22%，與20世紀(jì)80年代中期的水平相當(dāng)。隨著掌握了越來(lái)越多的金融資源，除了履行自己的其他職責(zé)外，國(guó)家開(kāi)始投資于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，完善福利制度，取消農(nóng)業(yè)稅等。這些活動(dòng)不僅贏(yíng)得了更多的公眾支持，而且還為未來(lái)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。盡管一些人批評(píng)政府現(xiàn)在征稅太多，但與其他高收入和中等收入國(guó)家相比，中國(guó)目前的財(cái)政收入在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的比重是不高的。此外，作為一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，國(guó)家有許多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)義務(wù)，目前的財(cái)政收入水平尚不足以滿(mǎn)足公眾的需要。

(三)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理能力雖然被削弱了，但是仍然相對(duì)較強(qiáng)

這種能力比傳統(tǒng)的使用財(cái)政政策和貨幣政策的能力包括了更廣泛的內(nèi)容。它還應(yīng)該包括激勵(lì)有關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)自覺(jué)地在國(guó)家的指導(dǎo)下發(fā)展和管理經(jīng)濟(jì)的能力，并能夠使這些部門(mén)和機(jī)構(gòu)強(qiáng)大到足以完成分配給它們的任務(wù)。這里所指的部門(mén)和機(jī)構(gòu)主要是指中央政府的各個(gè)部門(mén)、各級(jí)地方政府和國(guó)有企業(yè)(包括國(guó)有金融機(jī)構(gòu))。對(duì)于第一種能力，隨著改革的進(jìn)行，這些組織逐步發(fā)展出了自己的利益，而這些利益未必與國(guó)家利益相一致。例如，地方政府可能會(huì)為短期目標(biāo)而犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲環(huán)境；國(guó)有企業(yè)可能將賺取利潤(rùn)置于自己的首要目標(biāo)，而非考慮公共利益的需要。因此，在這方面的國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)的能力被削弱了。然而，直到現(xiàn)在，國(guó)家仍然可以相對(duì)有效地對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)進(jìn)行控制，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定仍然是所有這些部門(mén)和機(jī)構(gòu)的共同利益。接下來(lái)的問(wèn)題就是，這些組織有多大多強(qiáng)呢？現(xiàn)在，隨著政府特別是中央政府財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，地方政府總體上還是具有很強(qiáng)的實(shí)力，并且有較高意愿去執(zhí)行中央的政策的。下面我們將重點(diǎn)談?wù)剣?guó)有銀行和國(guó)有企業(yè)。

在改革初期，中國(guó)沒(méi)有商業(yè)銀行?？赡芰罱裉斓挠^(guān)察者吃驚的是，當(dāng)時(shí)的中國(guó)大陸也不存在中央銀行。因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，它們都沒(méi)有存在的必要。1978年，中國(guó)人民銀行被創(chuàng)建，并且獨(dú)立于財(cái)政部而存在。1984年，它被專(zhuān)門(mén)指定為中國(guó)的中央銀行。20世紀(jì)80年代，中國(guó)建立了四個(gè)所謂的專(zhuān)業(yè)銀行，并于1995年被改造成商業(yè)銀行。它們是今天的四大國(guó)有銀行：中國(guó)工商銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、中國(guó)銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行。1994年，中國(guó)建立了三個(gè)新的政策性銀行——中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和中國(guó)進(jìn)出口銀行，由它們來(lái)接管四大國(guó)有銀行的政府指導(dǎo)的政策性支出職能。在過(guò)去的20年中，許多商業(yè)銀行在中國(guó)建立，其中大多數(shù)為國(guó)有。在2000年以后，大部分的商業(yè)銀行包括四大國(guó)有銀行，被改造成為股份制公司，并在股票市場(chǎng)上市。其部分股份出售給外國(guó)投資者和國(guó)內(nèi)投資者。換句話(huà)說(shuō)，它們被部分私有化。然而，中國(guó)政府將銀行業(yè)體系視為最重要的戰(zhàn)略部門(mén)之一，并實(shí)施較緊的控制。直到現(xiàn)在，國(guó)家仍在很多銀行中擁有最大的股份并且有效地控制著它們。因此，中國(guó)的銀行不同于歐美的銀行，在當(dāng)前的世界金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，雖然利潤(rùn)依然是它們的重要目標(biāo)之一，但是當(dāng)政府決定通過(guò)增大貨幣供應(yīng)來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)時(shí)，中國(guó)的銀行確實(shí)貸款給了實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門(mén)。此外，中國(guó)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴(lài)銀行融資。在2010年年底，中國(guó)大陸股票市場(chǎng)總市值為26.5萬(wàn)億元，而國(guó)內(nèi)貸款總額為47.9萬(wàn)億元。所以，我們認(rèn)為中國(guó)的國(guó)家金融能力還是很強(qiáng)的。

在一定意義上，國(guó)有企業(yè)是國(guó)家用來(lái)管理經(jīng)濟(jì)的另一個(gè)重要的手段。改革前期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的公有制(包括國(guó)有和集體所有)工廠(chǎng)逐漸變成公有制企業(yè)。在20世紀(jì)80年代和90年代初期，中國(guó)政府允許或鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，公有制企業(yè)也經(jīng)歷了快速發(fā)展。在工業(yè)中，國(guó)有企業(yè)數(shù)量激增，從1978年的83 700家增至1991年的104 800家，集體企業(yè)由264 700家增加至389 200家。由于非公有制企業(yè)的更為快速的發(fā)展，公有制企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值的份額從100%下降至89.2%(見(jiàn)圖6)。面對(duì)1988年的高通脹(消費(fèi)物價(jià)通脹率達(dá)到18.8%，)和1989年的政治風(fēng)波，國(guó)家有意識(shí)地通過(guò)削減公共投資來(lái)使經(jīng)濟(jì)降溫。這導(dǎo)致許多公有制企業(yè)因產(chǎn)品需求不足而蒙受巨大損失，從而出現(xiàn)大面積虧損，因此對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的要求急劇增加。然而，如上所述，國(guó)家的汲取能力在此時(shí)降到了最低水平，政府也面臨財(cái)政赤字的困擾。這種困擾的局面導(dǎo)致公有制企業(yè)的一波裁員，而政府在20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始把大量公有制企業(yè)改制為非公有制企業(yè)。相應(yīng)的大量公有制企業(yè)中的職工被下崗分流，單是在1998年這一年中，2 910萬(wàn)員工被迫從國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)中下崗。1996-2005年之間，有4 770萬(wàn)國(guó)有企業(yè)的職工失去了原有的工作，而從1992-2005年間，2 820萬(wàn)名職工從集體企業(yè)中下崗；而1992-2005年之間，由于私營(yíng)部門(mén)的發(fā)展，城市總就業(yè)人數(shù)上升了1 179萬(wàn)人，這致使中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的非正式化和緩慢的工資增長(zhǎng)。由于改制浪潮的勢(shì)頭兇猛，大部分的公有企業(yè)落入私人業(yè)主手中。從1991年到2010年，國(guó)有工業(yè)企業(yè)的數(shù)量從104800家下降到20 300家，其在工業(yè)總產(chǎn)值中所占的份額從56.2%下降至26.6%，而集體企業(yè)的份額從33%下降到1.3%(2008年)。這兩個(gè)行業(yè)加在一起，約占工業(yè)總產(chǎn)值的30%左右(見(jiàn)圖6)。