國(guó)家治理與國(guó)家能力（上）

二百年治國(guó)的三個(gè)階段以及理念

過(guò)去二百年里，中國(guó)關(guān)于怎么治理國(guó)家走過(guò)了三個(gè)階段。這三個(gè)階段，我劃分時(shí)段和通常方法不一樣。第一個(gè)階段從1800年到1956年，這個(gè)跨度包括了1949年建國(guó)；第二個(gè)階段從1956年到1990年前后，這個(gè)跨度包括改革開(kāi)放的前10年；第三個(gè)階段從20世紀(jì)90年代至今。這三個(gè)階段有三個(gè)關(guān)鍵詞：第一個(gè)關(guān)鍵詞英文叫g(shù)overnability（治國(guó)能力），就是能不能治國(guó)，有沒(méi)有一個(gè)政治力量可以統(tǒng)治這片國(guó)土。1949年以前的一百五十年時(shí)間，這是第一個(gè)要解決的問(wèn)題。第二個(gè)階段的關(guān)鍵詞叫g(shù)overnment，就是政府管理，由政府全面管理國(guó)家，不讓其他力量參與。這個(gè)階段大概是新中國(guó)60年中的前30年，或者更長(zhǎng)一些，直到1990年前后。第三個(gè)階段的關(guān)鍵詞叫g(shù)overnance（治理），就是我們現(xiàn)在經(jīng)常講的國(guó)家治理。

這三個(gè)詞聽(tīng)起來(lái)有相同之處，我把它們概括一下，另外用一個(gè)?？碌脑~作為“帽子”，叫g(shù)overnmentality（治國(guó)理念），就是一個(gè)國(guó)家治國(guó)的理?yè)?jù)。過(guò)去二百年中國(guó)最關(guān)鍵的治國(guó)理念是什么？什么是各個(gè)階段治國(guó)的特點(diǎn)？這三個(gè)詞——治國(guó)能力、政府管理和國(guó)家治理，就體現(xiàn)了三個(gè)階段的治國(guó)理念，就是要解決什么問(wèn)題、如何解決。

如果第一個(gè)階段的問(wèn)題不解決，后面兩個(gè)階段都不會(huì)出現(xiàn)。第一個(gè)階段中國(guó)遇到的問(wèn)題是，統(tǒng)治這個(gè)國(guó)家的中央政府不具備治國(guó)能力，也就是我們常說(shuō)的，遭遇了內(nèi)憂外患。內(nèi)憂是從十八世紀(jì)末開(kāi)始出現(xiàn)在各地的農(nóng)民起義，外患從1840年的鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始。這種內(nèi)憂外患的情況在1852年咸豐登基后不久有個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，清政府第一次說(shuō)，我的軍隊(duì)不行，得讓湖南曾國(guó)藩自組湘軍、李鴻章回安徽辦團(tuán)練來(lái)幫我鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義。清朝建立以來(lái)一直不準(zhǔn)漢人指揮軍隊(duì)，但是到這時(shí)沒(méi)轍了，可見(jiàn)危機(jī)有多嚴(yán)重。湘軍淮軍打了幾年后咸豐皇帝自己洋兵被打跑了，去了熱河。1860年英法聯(lián)軍打到了紫禁城，把圓明園也給燒了。這兩件事——讓漢軍幫助打仗和英法聯(lián)軍打進(jìn)紫禁城，是非常有象征意義的，說(shuō)明清政府受到內(nèi)外兩方面的挑戰(zhàn)，這個(gè)國(guó)家沒(méi)法治了。

從那個(gè)時(shí)候一直到1956年，中國(guó)面臨的最大問(wèn)題就是治國(guó)，就是誰(shuí)有能力、用一種什么方式把這個(gè)國(guó)家維系住。但是湘軍淮軍本身，包括后來(lái)的北洋軍閥，實(shí)際上不是北京政府真正能夠控制住的，結(jié)果形成了軍閥割據(jù)的局面。再往后是以各省宣布獨(dú)立為標(biāo)志的辛亥革命，孫中山從美國(guó)回來(lái)了，他也治不了國(guó)，只能借助于袁世凱。袁世凱能不能治國(guó)？袁世凱從1912中華民國(guó)元年到1916年6月6日死去，其間有護(hù)國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)，有二次革命，每次又都是各省宣布獨(dú)立于中央政府。袁世凱死后，天下大亂，軍閥混戰(zhàn)，還是一個(gè)國(guó)將不國(guó)的局面。

1928年南京政府成立，理論上宣布統(tǒng)一全國(guó)，但只能控制住一部分省份。南京政府在“黃金十年”真正能掌控的不過(guò)是長(zhǎng)江中下游那幾個(gè)省份?？箲?zhàn)開(kāi)始后，日軍入侵，國(guó)共都在打仗，還是沒(méi)有一個(gè)政治勢(shì)力能夠治國(guó)。抗戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)共和談沒(méi)談成，不到一年時(shí)間，1946年又開(kāi)始打內(nèi)戰(zhàn)，還是沒(méi)人治國(guó)。從1800年到1949年前后這么長(zhǎng)的時(shí)間，中國(guó)面對(duì)的首要問(wèn)題，都是如何解決治國(guó)的問(wèn)題。

1949年10月1日中華人民共和國(guó)成立，治國(guó)的問(wèn)題看似解決。共產(chǎn)黨在跟國(guó)民黨和日本人打仗的時(shí)候，實(shí)際上有非常多的山頭。這些山頭一直到上世紀(jì)七八十年代才抹平。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人是很清楚的。從1948年初開(kāi)始，黨中央就意識(shí)到，全國(guó)勝利之日就快到了，共產(chǎn)黨不僅要把敵人打敗，而且要把自己統(tǒng)合起來(lái)。毛澤東當(dāng)時(shí)有一篇非常重要的文章，叫《建立報(bào)告制度》，規(guī)定各大根據(jù)地和軍隊(duì)要定期向中央報(bào)告。之后的一系列文章都能看出中央要把共產(chǎn)黨統(tǒng)合起來(lái)的努力，包括統(tǒng)一解放軍的番號(hào)，統(tǒng)一解放區(qū)的貨幣、軍票體制，等等，一直到1949年建國(guó)。

從1950年到1956年期間，中央政府做了大量工作，把軍事統(tǒng)起來(lái)，把行政、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)起來(lái)，包括統(tǒng)一財(cái)政，建立中國(guó)人民銀行、發(fā)行人民幣等。中央劃分了東北、華北、西北、華東、中南、西南六大軍政區(qū)，既是行政主管，又是軍事主管，各個(gè)山頭依然若隱若現(xiàn)。“高饒事件”以后，1955年2月國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于全國(guó)軍區(qū)重新劃分的若干問(wèn)題的決定》，將原來(lái)的六大軍區(qū)改劃為十二個(gè)大軍區(qū)。中國(guó)真正統(tǒng)一的標(biāo)志恐怕是十二大軍區(qū)的成立。