國(guó)家治理與國(guó)家能力

第三個(gè)階段的關(guān)鍵詞是governance（治理）。上世紀(jì)80年代新自由主義從西方蔓延到全世界，從撒切爾夫人到里根，到世界銀行，都鼓吹政府要少管事，把權(quán)力下放給所謂的公民社會(huì)，下放給私營(yíng)企業(yè)。這個(gè)理念從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始在中國(guó)蔓延，到1996-1997年被廣泛使用。意思是，不要什么事都政府管，也要讓其他力量來(lái)管，這就叫“治理”。

中國(guó)的所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生大規(guī)模變化是在1997年鄧小平去世后。鄧小平去世前，公有經(jīng)濟(jì)——國(guó)有和集體，仍然占中國(guó)經(jīng)濟(jì)的大半江山。這時(shí)候開(kāi)始國(guó)企改革，減員增效、下崗分流，用一系列方法使中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化。政府不用全面管理經(jīng)濟(jì)、經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)了，政府只需要規(guī)劃。以前中國(guó)沒(méi)有多少活躍的社團(tuán)，這時(shí)候開(kāi)始出現(xiàn)大量的社團(tuán)，還有所謂的民間非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，如養(yǎng)老院。這種理念一直延續(xù)到今天。

這當(dāng)中也有世界大勢(shì)。這三個(gè)階段中，中國(guó)在相當(dāng)程度上與世界是同步的。不同的是，中國(guó)是在一個(gè)政治勢(shì)力的主導(dǎo)下走過(guò)了這三個(gè)階段。第一階段中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)武裝斗爭(zhēng)，建立起一個(gè)統(tǒng)一的人民共和國(guó)，解決治國(guó)能力的問(wèn)題。第二階段用政府統(tǒng)管的方式，為建設(shè)一個(gè)富強(qiáng)的國(guó)家打基礎(chǔ)。第三階段用治理的方式，釋放活力，快速發(fā)展。這種轉(zhuǎn)折不能說(shuō)非常平穩(wěn)，但是在一個(gè)政治體系下，就是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的體制下，完成得是不錯(cuò)的。

2012年夏天我去了一趟土耳其。土耳其1961年就加入了OECD，即所謂的富人俱樂(lè)部，目前人均GDP（按匯率計(jì)算）是中國(guó)的2倍。但是看宏觀指標(biāo)，中國(guó)和土耳其已經(jīng)差不多，甚至更好，比如人均預(yù)期壽命，中國(guó)已經(jīng)超過(guò)土耳其。土耳其7000萬(wàn)人口，中國(guó)將近14億人口，是他們20倍。中國(guó)在這么短的時(shí)間里快速發(fā)展起來(lái)，他們現(xiàn)在人均GDP只是我們的2倍，其他很多地方不比我們強(qiáng)。這樣來(lái)看中國(guó)的發(fā)展水平，不僅可以和印度等發(fā)展中大國(guó)比，和OECD中的低端國(guó)家都有得一比，這是值得驕傲的。

共產(chǎn)黨解決了治國(guó)能力的問(wèn)題，這是非常關(guān)鍵的。在中國(guó)今天有這個(gè)能力的時(shí)候，如果我們假設(shè)這個(gè)能力不重要，這是非常錯(cuò)誤的。世界上很多國(guó)家至今沒(méi)有解決治國(guó)能力的問(wèn)題，解決不了這個(gè)問(wèn)題就不能達(dá)到第二個(gè)階段，因?yàn)槿绻麤](méi)有一個(gè)政治力量能夠治國(guó)，就更不可能有一個(gè)有效的政府來(lái)管理國(guó)家。有了一個(gè)有效的政府才能過(guò)渡到治理階段，在這個(gè)前提下，國(guó)家管一些必須管的事之外，不必大包大攬一切事情。

現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義制度有效治理國(guó)家的能力，這是非常重要的。總結(jié)國(guó)際國(guó)內(nèi)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)，在20世紀(jì)80年代之后，一方面全世界都在講，國(guó)家要少管，讓其他力量來(lái)管，但是另一方面又出現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家能力的問(wèn)題。就是說(shuō)，國(guó)家可以放權(quán)，但是放權(quán)必須有度；超過(guò)一定的度，就存在很大的危險(xiǎn)，即國(guó)家基本能力被削弱。

中國(guó)也有這個(gè)情況。20世紀(jì)80年代中期走向治理階段后，政府曾一度誤認(rèn)為，市場(chǎng)導(dǎo)向的改革意味著由個(gè)人和家庭承擔(dān)各類風(fēng)險(xiǎn)（如失業(yè)、患病、養(yǎng)老等），從而漠視了自己在這方面的責(zé)任。有段時(shí)間政府放得太多，把醫(yī)療放給市場(chǎng)管，把教育也放給市場(chǎng)管。但后來(lái)發(fā)現(xiàn)這樣做有很大的問(wèn)題，原以為政府可以將這些社會(huì)責(zé)任放給其他力量來(lái)承擔(dān)，其實(shí)是一種不切實(shí)際的假設(shè)，于是開(kāi)始糾正。進(jìn)入新世紀(jì)以后，這種狀況發(fā)生改變。在短短十年的時(shí)間里，在最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等方面，建立起一整套福利體系。這個(gè)巨大的進(jìn)步，沒(méi)有國(guó)家的參與是根本不可能的。

所以，談國(guó)家治理問(wèn)題，一方面政府要放權(quán)，讓其他力量參與管理；另一方面還要保持和鞏固國(guó)家能力。兩者結(jié)合才能真正做到政府該管的管好，不該管的不管，避免國(guó)家出現(xiàn)亂局；才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷提高運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義制度有效治理國(guó)家的能力。

我從1991年就開(kāi)始談國(guó)家能力問(wèn)題，這與當(dāng)時(shí)全球流行的觀念是相悖的。是因?yàn)楫?dāng)時(shí)我去了一趟俄羅斯，看到蘇聯(lián)和東歐國(guó)家雖然轉(zhuǎn)型了，但是國(guó)家一塌糊涂，一片亂象。1993年我和胡鞍鋼一起出版了《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》，那時(shí)候沒(méi)有多少人講國(guó)家能力。曾經(jīng)一度堅(jiān)稱“歷史已經(jīng)終結(jié)”的福山在2004年寫了《國(guó)家構(gòu)建》一書，也講國(guó)家能力問(wèn)題，其實(shí)就是我90年代初那些認(rèn)識(shí)。