該轉的轉。即進一步轉變政府職能和履行職能方式。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府的職能主要是經(jīng)濟調(diào)節(jié)，市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。目前，政府仍然承擔了很多應該由市場和社會承擔的事項，在履職方式上仍然習慣于官僚式、控制式和家長式的管理，程序繁雜，事務繁多，甚至還較普遍地存在爭權奪利及尋租、設租式的管理（如自行設定標準、名目繁多的檢查評估等）。過多不適當職能和落后的履行職能方式，平添了機構間協(xié)調(diào)合作的障礙，影響政府作為一個整體履行職能。因此，實現(xiàn)職能有機統(tǒng)一，必須進一步轉變政府職能及履行職能方式，使政府從全能型、控制型政府向監(jiān)管型、服務型政府轉變。

（三）構建決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約、協(xié)調(diào)的運行機制

要想實現(xiàn)決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約和協(xié)調(diào)，必須使三者由不同機構相對分離行使。具體而言，可采取如下幾種方式。

（1）垂直分離模式。即組建獨立于執(zhí)行部門之外的決策機構，統(tǒng)領一個或幾個執(zhí)行機構。如果執(zhí)行層各職能間關聯(lián)性小，專業(yè)性強，則實行一個決策機構下設幾個執(zhí)行機構；如果執(zhí)行職能間相關性大，具有縱向或橫向的承接關系，則可整合設立一個執(zhí)行機構。在垂直分離模式中，決策機構的地位高于執(zhí)行機構，執(zhí)行機構對決策機構負責。垂直分離模式具有權威性、專業(yè)性、獨立性、靈活性的特點，制約力度大，因而是一種最徹底的分離模式。但這一模式的缺點是需設立專門的機構，并且行政效率會受到一定影響。

（2）水平分離模式。與垂直分離模式相比，水平分離模式的特點是，在行政部門之外設立一個與行政部門平行而不是地位高于執(zhí)行機構的決策咨議機構，獨立地對行政機構的決策進行討論、評議，并監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行。對應行政機構的所有決策都需提交決策咨詢委員會討論、評議，相應政策文件可由行政機構代擬，也可由決策咨詢委員會委托相關領域?qū)＜也輸M。

（3）綜合分離模式。集中設立一個大的綜合性決策機構，負責統(tǒng)籌審議本級政府各部門上報的法規(guī)、文件、規(guī)劃。各部門決策事項在上報政府常務會議之前，必須先提交決策委員會審議。在決策委員會內(nèi)部，根據(jù)領域設立若干分組委員會，討論本領域內(nèi)的重大決策事項。決策委員會的辦公室可單獨設立，亦可依托政府法制和研究部門設立。此模式可以實現(xiàn)決策權與執(zhí)行權的分離，但由于規(guī)模太大，涉及面太廣，可能難以實現(xiàn)專業(yè)化和精細化，也增加了協(xié)調(diào)成本，降低決策和監(jiān)督效率，因此，應結合運用垂直分離和水平分離模式。

無論哪一種模式，都需設立相對獨立的決策咨詢委員會，這是決策意義上大部門體制得以運轉的重要制度安排。政府所有決策，必須經(jīng)由決策咨詢委員會討論、評議并簽署意見。參照香港做法，可在每個決策/核心部門下設若干與執(zhí)行機構業(yè)務對應的決策咨詢委員會及分組委員會（小組），對各決策事項開展專業(yè)決策咨詢和評議工作，并對執(zhí)行機構相關執(zhí)行工作進行監(jiān)督[11]。決策咨詢委員會設主席1名，委員若干名，除執(zhí)行機構負責人作為當然成員外，主席及主要成員均由社會人士擔任。決策咨詢委員會及各分組委員會委員，由各黨派、團體、協(xié)會（非政府部門）從業(yè)界和專家學者及社會代表人士中推薦產(chǎn)生，由政府（或決策部門）行政首長任命。委員任期為兩年，每兩年輪換三分之一成員。委員經(jīng)產(chǎn)生的組織推薦，可以連任，但連任一般不得超過6年。決策委員會下設秘書處負責日常工作，秘書處可附設在相關部門，也可單獨設立。決策委員會的職責、工作程序、產(chǎn)生和任期等事項由立法明確規(guī)定。

（四）深化行政管理層級改革

前面已經(jīng)提及，從某一級橫向部門總數(shù)量來看，我國政府機構并不一定比發(fā)達國家和地區(qū)多。導致我國政府規(guī)模較為龐大的原因，可能主要來自過多的管理層級設置。過多的層級設置（尤指城市政府），使每一級機構和人員均顯不足，但總規(guī)模仍然過于龐大。比如，在我國大城市政府，如果某個系統(tǒng)共有工作人員750名，分布在市（150人）、10個區(qū)（每個區(qū)30名），50個街道（每個街道6名）。如果像國外一些大城市那樣實行一級管理，也許500名工作人員就夠了，并且機構設置和人員配備均會較為充裕和完備。其他部門也是這樣，每個層級機構和人員配備均嫌不足，但總規(guī)模卻偏大。在這種情況下，各級政府及各部門均極力擴充編制乃至臨聘人員，使得政府規(guī)模難以得到有效控制；同時，層級過多也容易導致行政成本增加（規(guī)模不經(jīng)濟），事權財權難以劃分清楚，推諉扯皮及協(xié)調(diào)成本高。因此，要控制政府總規(guī)模，必須將行政系統(tǒng)作為一個整體進行改革，在調(diào)整橫向運行機制的同時，理順縱向運行體制（層級）體制。

（1）逐步擴大垂直管理范圍和領域。在我國，條和塊兩個管理主體的存在是造成權責交叉重疊的又一重要原因。因此，解決行政機構間職能重疊、權責不清和條塊推諉的問題，需要同時理順條塊關系。應借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗，逐步擴大垂直管理范圍，尤其在城市政府（在管轄范圍和幅度上適宜垂直管理），更應如此。要理順不同層級的事權財權劃分，對適宜實行垂直管理的領域，由職能部門一管到底，以解決條塊之間的矛盾，統(tǒng)籌管理和服務資源，推進區(qū)域公共管理和服務的一體化及規(guī)范化，同時也有利于在明確條塊責任的基礎上加強問責。

（2）探索縮短行政管理層級。有限的行政資源在過多的層級間配置，是導致各個管理層級行政資源（人力物力財力）不足，相互扯皮推諉的重要原因。因此，防止大部制改革后事權在不同層級間推諉，必須深化行政管理層級改革。通過減少管理層級，合理設置管轄范圍，統(tǒng)籌配置人財物等行政資源，充實各必要層級管理力量，減少資源空耗在中間環(huán)節(jié)，改變總體資源富余，但各級行政管理資源卻顯不足的局面。

（3）合理設置不同層級的職能機構。根據(jù)中央《關于深化行政管理體制改革的意見》精神，結合各地情況，合理劃分不同層級事權，適合由特定層級集中行使的事權由特定層級集中行使，適合由各層級共同負責的事權，由各層級負責，并配以相應的財權。在合理劃分事權的基礎上，根據(jù)各層級政府的職責重點，合理調(diào)整地方政府的機構設置。