該轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)。即進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和履行職能方式。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。目前，政府仍然承擔(dān)了很多應(yīng)該由市場(chǎng)和社會(huì)承擔(dān)的事項(xiàng)，在履職方式上仍然習(xí)慣于官僚式、控制式和家長(zhǎng)式的管理，程序繁雜，事務(wù)繁多，甚至還較普遍地存在爭(zhēng)權(quán)奪利及尋租、設(shè)租式的管理（如自行設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、名目繁多的檢查評(píng)估等）。過(guò)多不適當(dāng)職能和落后的履行職能方式，平添了機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)合作的障礙，影響政府作為一個(gè)整體履行職能。因此，實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一，必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能及履行職能方式，使政府從全能型、控制型政府向監(jiān)管型、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

（三）構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約、協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制

要想實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)，必須使三者由不同機(jī)構(gòu)相對(duì)分離行使。具體而言，可采取如下幾種方式。

（1）垂直分離模式。即組建獨(dú)立于執(zhí)行部門(mén)之外的決策機(jī)構(gòu)，統(tǒng)領(lǐng)一個(gè)或幾個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。如果執(zhí)行層各職能間關(guān)聯(lián)性小，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，則實(shí)行一個(gè)決策機(jī)構(gòu)下設(shè)幾個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)；如果執(zhí)行職能間相關(guān)性大，具有縱向或橫向的承接關(guān)系，則可整合設(shè)立一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在垂直分離模式中，決策機(jī)構(gòu)的地位高于執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。垂直分離模式具有權(quán)威性、專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性、靈活性的特點(diǎn)，制約力度大，因而是一種最徹底的分離模式。但這一模式的缺點(diǎn)是需設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，并且行政效率會(huì)受到一定影響。

（2）水平分離模式。與垂直分離模式相比，水平分離模式的特點(diǎn)是，在行政部門(mén)之外設(shè)立一個(gè)與行政部門(mén)平行而不是地位高于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的決策咨議機(jī)構(gòu)，獨(dú)立地對(duì)行政機(jī)構(gòu)的決策進(jìn)行討論、評(píng)議，并監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行。對(duì)應(yīng)行政機(jī)構(gòu)的所有決策都需提交決策咨詢(xún)委員會(huì)討論、評(píng)議，相應(yīng)政策文件可由行政機(jī)構(gòu)代擬，也可由決策咨詢(xún)委員會(huì)委托相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜也輸M。

（3）綜合分離模式。集中設(shè)立一個(gè)大的綜合性決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌審議本級(jí)政府各部門(mén)上報(bào)的法規(guī)、文件、規(guī)劃。各部門(mén)決策事項(xiàng)在上報(bào)政府常務(wù)會(huì)議之前，必須先提交決策委員會(huì)審議。在決策委員會(huì)內(nèi)部，根據(jù)領(lǐng)域設(shè)立若干分組委員會(huì)，討論本領(lǐng)域內(nèi)的重大決策事項(xiàng)。決策委員會(huì)的辦公室可單獨(dú)設(shè)立，亦可依托政府法制和研究部門(mén)設(shè)立。此模式可以實(shí)現(xiàn)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，但由于規(guī)模太大，涉及面太廣，可能難以實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化和精細(xì)化，也增加了協(xié)調(diào)成本，降低決策和監(jiān)督效率，因此，應(yīng)結(jié)合運(yùn)用垂直分離和水平分離模式。

無(wú)論哪一種模式，都需設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的決策咨詢(xún)委員會(huì)，這是決策意義上大部門(mén)體制得以運(yùn)轉(zhuǎn)的重要制度安排。政府所有決策，必須經(jīng)由決策咨詢(xún)委員會(huì)討論、評(píng)議并簽署意見(jiàn)。參照香港做法，可在每個(gè)決策/核心部門(mén)下設(shè)若干與執(zhí)行機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)的決策咨詢(xún)委員會(huì)及分組委員會(huì)（小組），對(duì)各決策事項(xiàng)開(kāi)展專(zhuān)業(yè)決策咨詢(xún)和評(píng)議工作，并對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)相關(guān)執(zhí)行工作進(jìn)行監(jiān)督[11]。決策咨詢(xún)委員會(huì)設(shè)主席1名，委員若干名，除執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人作為當(dāng)然成員外，主席及主要成員均由社會(huì)人士擔(dān)任。決策咨詢(xún)委員會(huì)及各分組委員會(huì)委員，由各黨派、團(tuán)體、協(xié)會(huì)（非政府部門(mén)）從業(yè)界和專(zhuān)家學(xué)者及社會(huì)代表人士中推薦產(chǎn)生，由政府（或決策部門(mén)）行政首長(zhǎng)任命。委員任期為兩年，每?jī)赡贻啌Q三分之一成員。委員經(jīng)產(chǎn)生的組織推薦，可以連任，但連任一般不得超過(guò)6年。決策委員會(huì)下設(shè)秘書(shū)處負(fù)責(zé)日常工作，秘書(shū)處可附設(shè)在相關(guān)部門(mén)，也可單獨(dú)設(shè)立。決策委員會(huì)的職責(zé)、工作程序、產(chǎn)生和任期等事項(xiàng)由立法明確規(guī)定。

（四）深化行政管理層級(jí)改革

前面已經(jīng)提及，從某一級(jí)橫向部門(mén)總數(shù)量來(lái)看，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)并不一定比發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)多。導(dǎo)致我國(guó)政府規(guī)模較為龐大的原因，可能主要來(lái)自過(guò)多的管理層級(jí)設(shè)置。過(guò)多的層級(jí)設(shè)置（尤指城市政府），使每一級(jí)機(jī)構(gòu)和人員均顯不足，但總規(guī)模仍然過(guò)于龐大。比如，在我國(guó)大城市政府，如果某個(gè)系統(tǒng)共有工作人員750名，分布在市（150人）、10個(gè)區(qū)（每個(gè)區(qū)30名），50個(gè)街道（每個(gè)街道6名）。如果像國(guó)外一些大城市那樣實(shí)行一級(jí)管理，也許500名工作人員就夠了，并且機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備均會(huì)較為充裕和完備。其他部門(mén)也是這樣，每個(gè)層級(jí)機(jī)構(gòu)和人員配備均嫌不足，但總規(guī)模卻偏大。在這種情況下，各級(jí)政府及各部門(mén)均極力擴(kuò)充編制乃至臨聘人員，使得政府規(guī)模難以得到有效控制；同時(shí)，層級(jí)過(guò)多也容易導(dǎo)致行政成本增加（規(guī)模不經(jīng)濟(jì)），事權(quán)財(cái)權(quán)難以劃分清楚，推諉扯皮及協(xié)調(diào)成本高。因此，要控制政府總規(guī)模，必須將行政系統(tǒng)作為一個(gè)整體進(jìn)行改革，在調(diào)整橫向運(yùn)行機(jī)制的同時(shí)，理順縱向運(yùn)行體制（層級(jí)）體制。

（1）逐步擴(kuò)大垂直管理范圍和領(lǐng)域。在我國(guó)，條和塊兩個(gè)管理主體的存在是造成權(quán)責(zé)交叉重疊的又一重要原因。因此，解決行政機(jī)構(gòu)間職能重疊、權(quán)責(zé)不清和條塊推諉的問(wèn)題，需要同時(shí)理順條塊關(guān)系。應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大垂直管理范圍，尤其在城市政府（在管轄范圍和幅度上適宜垂直管理），更應(yīng)如此。要理順不同層級(jí)的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分，對(duì)適宜實(shí)行垂直管理的領(lǐng)域，由職能部門(mén)一管到底，以解決條塊之間的矛盾，統(tǒng)籌管理和服務(wù)資源，推進(jìn)區(qū)域公共管理和服務(wù)的一體化及規(guī)范化，同時(shí)也有利于在明確條塊責(zé)任的基礎(chǔ)上加強(qiáng)問(wèn)責(zé)。

（2）探索縮短行政管理層級(jí)。有限的行政資源在過(guò)多的層級(jí)間配置，是導(dǎo)致各個(gè)管理層級(jí)行政資源（人力物力財(cái)力）不足，相互扯皮推諉的重要原因。因此，防止大部制改革后事權(quán)在不同層級(jí)間推諉，必須深化行政管理層級(jí)改革。通過(guò)減少管理層級(jí)，合理設(shè)置管轄范圍，統(tǒng)籌配置人財(cái)物等行政資源，充實(shí)各必要層級(jí)管理力量，減少資源空耗在中間環(huán)節(jié)，改變總體資源富余，但各級(jí)行政管理資源卻顯不足的局面。

（3）合理設(shè)置不同層級(jí)的職能機(jī)構(gòu)。根據(jù)中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》精神，結(jié)合各地情況，合理劃分不同層級(jí)事權(quán)，適合由特定層級(jí)集中行使的事權(quán)由特定層級(jí)集中行使，適合由各層級(jí)共同負(fù)責(zé)的事權(quán)，由各層級(jí)負(fù)責(zé)，并配以相應(yīng)的財(cái)權(quán)。在合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各層級(jí)政府的職責(zé)重點(diǎn)，合理調(diào)整地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置。