以提供更多更好基本公共服務(wù)為中心的民生建設(shè)，具有一石三鳥的改革效果——

破解人口城鎮(zhèn)化與農(nóng)村人口空心化的矛盾

推進人口城鎮(zhèn)化和勞動力非農(nóng)化，是中國“三農(nóng)”工作面臨的艱巨任務(wù)。從政策取向和實際執(zhí)行來看，這里存在著一個“兩難”抉擇，即在繼續(xù)推進人口城鎮(zhèn)化和勞動力非農(nóng)化的取向與防止農(nóng)村人口空心化和農(nóng)業(yè)勞動力老化的要求之間，似乎存在著矛盾。破解這個矛盾，要求在理論上和政策上進行關(guān)鍵的范式轉(zhuǎn)換。

影響城鄉(xiāng)人口格局及其相互關(guān)系的三個過程

城鄉(xiāng)人口格局及其相互關(guān)系，通常是受到三個過程的影響而形成的。第一是人口轉(zhuǎn)變過程。城鎮(zhèn)和農(nóng)村不盡相同的人口自然變化，即生育水平差異影響人口自然增長率，終究會造成城鄉(xiāng)之間的差異性人口格局。第二是“劉易斯過程”。這個概括來自于劉易斯二元經(jīng)濟理論，即遵循資源重新配置規(guī)律，人口和勞動力遵循勞動生產(chǎn)率從低到高的方向，形成從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的單向流動，從而改變了人口分布格局。第三是“蒂布特過程”。這個概括來自于著名的蒂布特模型，即城鄉(xiāng)或不同地區(qū)的差異性公共品供給引致人口遷移，從而那些公共服務(wù)更慷慨的地區(qū)得以吸引到更多的人口和勞動力。由于人口轉(zhuǎn)變過程的影響是長期的，具有一定的外生性，并且其效應(yīng)已經(jīng)部分體現(xiàn)在“蒂布特過程”之中，因此，本文主要考慮后兩個過程的作用及其關(guān)系。

體制改革和政策調(diào)整的三個著力點

傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)塑造了這樣的格局，即在人口和勞動力流動方面處于不利地位的農(nóng)村，基本公共服務(wù)尚未實現(xiàn)均等的供給，因而在老齡化與“三農(nóng)”發(fā)展之間形成一種非良性循環(huán)。需要做出的范式轉(zhuǎn)換是，體制改革和政策調(diào)整應(yīng)該著眼于把“劉易斯過程”同“蒂布特過程”進行“脫鉤”，即讓兩者按照各自應(yīng)該遵循的原則推進，打破既有的利益格局，而不再遵循傳統(tǒng)的相互影響邏輯。

也就是說，一方面，繼續(xù)促進新型城鎮(zhèn)化和勞動力轉(zhuǎn)移，以便完成現(xiàn)代化所需經(jīng)歷的結(jié)構(gòu)變革；另一方面，以普惠性、基礎(chǔ)性和兜底性為共同原則，推動城鄉(xiāng)公共品供給的均等化。由此提出體制改革和政策調(diào)整，要求在三個方面著眼和著力。

首先，體制改革和政策調(diào)整既有巨大的空間，也能夠創(chuàng)造真實的改革收益，關(guān)鍵是采取適當?shù)耐七M方式，使?jié)撛诘母母锛t利得以成為改革實施的激勵。推動人口分布、區(qū)域格局和經(jīng)濟地位同基本公共服務(wù)供給脫鉤的改革，最集中地體現(xiàn)在戶籍制度改革這一任務(wù)中。經(jīng)過40多年的改革，戶籍制度已經(jīng)不再履行阻礙人口遷移和勞動力流動的功能，當前亟待突破的改革關(guān)口，是消除其按照戶籍身份提供基本公共服務(wù)的功能。這項改革應(yīng)該在兩個方面同步推進。第一條改革路徑是按照必要、合理、適度確立的條件，選擇性地擴大城鎮(zhèn)落戶規(guī)模。在現(xiàn)行財稅體制和基本公共服務(wù)供給體系下，中央和地方政府在戶籍制度改革中存在激勵不相容，因此，還需要第二條改革路徑，即推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，消除戶籍制度作為公共品供給對象的識別功能，使城鄉(xiāng)戶籍含金量不再有實質(zhì)性差異。兩條改革路徑缺一不可，具有相互促進、彼此激勵、自我強化的關(guān)系，需要雙管齊下予以推進。

其次，暢通城鄉(xiāng)之間的要素雙向流動通道，拓展資源重新配置空間，同時防止因勞動力從城鎮(zhèn)到農(nóng)村回流造成內(nèi)卷式配置。中國各產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率變化具有兩個明顯的特性。第一，由于剩余勞動力轉(zhuǎn)移和物質(zhì)資本投入，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率在絕對水平上得到大幅度提高。然而，隨著農(nóng)業(yè)中資本—勞動比的快速提高，已經(jīng)出現(xiàn)明顯的資本報酬遞減即回報率下降趨勢，農(nóng)業(yè)不再是剩余勞動力的蓄水池。第二，迄今為止農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率仍然顯著低于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)也具有生產(chǎn)率偏低的特點，因此，如果發(fā)生勞動力向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的大規(guī)?；亓?，則意味著出現(xiàn)資源配置與生產(chǎn)率提高方向相背而行的情形。通過拓寬資源配置空間以穩(wěn)定制造業(yè)比重、通過戶籍制度改革以穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)、通過鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造農(nóng)村高生產(chǎn)率崗位等舉措，都是順應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要求，完成人口城鎮(zhèn)化和勞動力非農(nóng)化的必經(jīng)之路。

最后，以普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)要求，促進公共財政資源更加均衡配置和統(tǒng)籌使用，中央政府承擔更多基本公共服務(wù)供給職能和支出責任。農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是否均衡、農(nóng)村與城鎮(zhèn)經(jīng)濟是否一體化、農(nóng)民與市民生活水平是否趨同，衡量的標準和推動的手段都是基本公共服務(wù)的均等化。在供給短缺和資源約束的高速增長時期，由于存在著城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和產(chǎn)業(yè)行業(yè)之間的發(fā)展差距，以均衡化的思路進行物質(zhì)資本投資，可以通過資源重新配置取得更高的效率。在高質(zhì)量發(fā)展階段，勞動力和人力資本越來越成為供給側(cè)的制約性資源，城鄉(xiāng)居民消費能力也日益成為需求制約。因此，以提供更多更好基本公共服務(wù)為中心的民生建設(shè)，具有一石三鳥的改革效果，可以實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一：其一，改善民生可以產(chǎn)生更高的社會效益；其二，新人口紅利促進新質(zhì)生產(chǎn)力的形成，增強國民經(jīng)濟的潛在增長能力；其三，解除居民消費后顧之憂，平衡社會總需求“三駕馬車”，提高內(nèi)需對經(jīng)濟增長的支撐能力。

（作者為中國社科院學(xué)部委員）