以提供更多更好基本公共服務(wù)為中心的民生建設(shè)，具有一石三鳥(niǎo)的改革效果——

破解人口城鎮(zhèn)化與農(nóng)村人口空心化的矛盾

推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化和勞動(dòng)力非農(nóng)化，是中國(guó)“三農(nóng)”工作面臨的艱巨任務(wù)。從政策取向和實(shí)際執(zhí)行來(lái)看，這里存在著一個(gè)“兩難”抉擇，即在繼續(xù)推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化和勞動(dòng)力非農(nóng)化的取向與防止農(nóng)村人口空心化和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老化的要求之間，似乎存在著矛盾。破解這個(gè)矛盾，要求在理論上和政策上進(jìn)行關(guān)鍵的范式轉(zhuǎn)換。

影響城鄉(xiāng)人口格局及其相互關(guān)系的三個(gè)過(guò)程

城鄉(xiāng)人口格局及其相互關(guān)系，通常是受到三個(gè)過(guò)程的影響而形成的。第一是人口轉(zhuǎn)變過(guò)程。城鎮(zhèn)和農(nóng)村不盡相同的人口自然變化，即生育水平差異影響人口自然增長(zhǎng)率，終究會(huì)造成城鄉(xiāng)之間的差異性人口格局。第二是“劉易斯過(guò)程”。這個(gè)概括來(lái)自于劉易斯二元經(jīng)濟(jì)理論，即遵循資源重新配置規(guī)律，人口和勞動(dòng)力遵循勞動(dòng)生產(chǎn)率從低到高的方向，形成從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的單向流動(dòng)，從而改變了人口分布格局。第三是“蒂布特過(guò)程”。這個(gè)概括來(lái)自于著名的蒂布特模型，即城鄉(xiāng)或不同地區(qū)的差異性公共品供給引致人口遷移，從而那些公共服務(wù)更慷慨的地區(qū)得以吸引到更多的人口和勞動(dòng)力。由于人口轉(zhuǎn)變過(guò)程的影響是長(zhǎng)期的，具有一定的外生性，并且其效應(yīng)已經(jīng)部分體現(xiàn)在“蒂布特過(guò)程”之中，因此，本文主要考慮后兩個(gè)過(guò)程的作用及其關(guān)系。

體制改革和政策調(diào)整的三個(gè)著力點(diǎn)

傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)塑造了這樣的格局，即在人口和勞動(dòng)力流動(dòng)方面處于不利地位的農(nóng)村，基本公共服務(wù)尚未實(shí)現(xiàn)均等的供給，因而在老齡化與“三農(nóng)”發(fā)展之間形成一種非良性循環(huán)。需要做出的范式轉(zhuǎn)換是，體制改革和政策調(diào)整應(yīng)該著眼于把“劉易斯過(guò)程”同“蒂布特過(guò)程”進(jìn)行“脫鉤”，即讓兩者按照各自應(yīng)該遵循的原則推進(jìn)，打破既有的利益格局，而不再遵循傳統(tǒng)的相互影響邏輯。

也就是說(shuō)，一方面，繼續(xù)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，以便完成現(xiàn)代化所需經(jīng)歷的結(jié)構(gòu)變革；另一方面，以普惠性、基礎(chǔ)性和兜底性為共同原則，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共品供給的均等化。由此提出體制改革和政策調(diào)整，要求在三個(gè)方面著眼和著力。

首先，體制改革和政策調(diào)整既有巨大的空間，也能夠創(chuàng)造真實(shí)的改革收益，關(guān)鍵是采取適當(dāng)?shù)耐七M(jìn)方式，使?jié)撛诘母母锛t利得以成為改革實(shí)施的激勵(lì)。推動(dòng)人口分布、區(qū)域格局和經(jīng)濟(jì)地位同基本公共服務(wù)供給脫鉤的改革，最集中地體現(xiàn)在戶籍制度改革這一任務(wù)中。經(jīng)過(guò)40多年的改革，戶籍制度已經(jīng)不再履行阻礙人口遷移和勞動(dòng)力流動(dòng)的功能，當(dāng)前亟待突破的改革關(guān)口，是消除其按照戶籍身份提供基本公共服務(wù)的功能。這項(xiàng)改革應(yīng)該在兩個(gè)方面同步推進(jìn)。第一條改革路徑是按照必要、合理、適度確立的條件，選擇性地?cái)U(kuò)大城鎮(zhèn)落戶規(guī)模。在現(xiàn)行財(cái)稅體制和基本公共服務(wù)供給體系下，中央和地方政府在戶籍制度改革中存在激勵(lì)不相容，因此，還需要第二條改革路徑，即推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，消除戶籍制度作為公共品供給對(duì)象的識(shí)別功能，使城鄉(xiāng)戶籍含金量不再有實(shí)質(zhì)性差異。兩條改革路徑缺一不可，具有相互促進(jìn)、彼此激勵(lì)、自我強(qiáng)化的關(guān)系，需要雙管齊下予以推進(jìn)。

其次，暢通城鄉(xiāng)之間的要素雙向流動(dòng)通道，拓展資源重新配置空間，同時(shí)防止因勞動(dòng)力從城鎮(zhèn)到農(nóng)村回流造成內(nèi)卷式配置。中國(guó)各產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率變化具有兩個(gè)明顯的特性。第一，由于剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和物質(zhì)資本投入，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率在絕對(duì)水平上得到大幅度提高。然而，隨著農(nóng)業(yè)中資本—勞動(dòng)比的快速提高，已經(jīng)出現(xiàn)明顯的資本報(bào)酬遞減即回報(bào)率下降趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)不再是剩余勞動(dòng)力的蓄水池。第二，迄今為止農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率仍然顯著低于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)也具有生產(chǎn)率偏低的特點(diǎn)，因此，如果發(fā)生勞動(dòng)力向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的大規(guī)?；亓?，則意味著出現(xiàn)資源配置與生產(chǎn)率提高方向相背而行的情形。通過(guò)拓寬資源配置空間以穩(wěn)定制造業(yè)比重、通過(guò)戶籍制度改革以穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)、通過(guò)鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造農(nóng)村高生產(chǎn)率崗位等舉措，都是順應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要求，完成人口城鎮(zhèn)化和勞動(dòng)力非農(nóng)化的必經(jīng)之路。

最后，以普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)要求，促進(jìn)公共財(cái)政資源更加均衡配置和統(tǒng)籌使用，中央政府承擔(dān)更多基本公共服務(wù)供給職能和支出責(zé)任。農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是否均衡、農(nóng)村與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是否一體化、農(nóng)民與市民生活水平是否趨同，衡量的標(biāo)準(zhǔn)和推動(dòng)的手段都是基本公共服務(wù)的均等化。在供給短缺和資源約束的高速增長(zhǎng)時(shí)期，由于存在著城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和產(chǎn)業(yè)行業(yè)之間的發(fā)展差距，以均衡化的思路進(jìn)行物質(zhì)資本投資，可以通過(guò)資源重新配置取得更高的效率。在高質(zhì)量發(fā)展階段，勞動(dòng)力和人力資本越來(lái)越成為供給側(cè)的制約性資源，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)能力也日益成為需求制約。因此，以提供更多更好基本公共服務(wù)為中心的民生建設(shè)，具有一石三鳥(niǎo)的改革效果，可以實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一：其一，改善民生可以產(chǎn)生更高的社會(huì)效益；其二，新人口紅利促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力的形成，增強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的潛在增長(zhǎng)能力；其三，解除居民消費(fèi)后顧之憂，平衡社會(huì)總需求“三駕馬車(chē)”，提高內(nèi)需對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支撐能力。

（作者為中國(guó)社科院學(xué)部委員）