關(guān)于大部門(mén)體制，目前存在一些謎思，如認(rèn)為大部制改革的主要目標(biāo)就是減少政府機(jī)構(gòu)數(shù)量；大部門(mén)制可以根本消除部門(mén)間職能交叉問(wèn)題；大部制應(yīng)該將所有存在交叉的職能和機(jī)構(gòu)都整合到一起，越綜合越好；大部門(mén)制一定是更有效率的行政體制，等等。這些觀念不完全符合大部制的實(shí)質(zhì)。構(gòu)建完善的大部門(mén)體制，必須完成如下制度建構(gòu)，即：核心職能或決策意義上的大部門(mén)體制；職能有機(jī)統(tǒng)一而非機(jī)械整合；決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)；行政層級(jí)設(shè)置合理，權(quán)責(zé)劃分清晰、一致。構(gòu)建上述四個(gè)體制機(jī)制，并推進(jìn)大部制的配套改革，應(yīng)該是下一步深化大部門(mén)制改革的重點(diǎn)內(nèi)容。

大部制改革是我國(guó)行政管理體制改革的重要內(nèi)容。近年來(lái)，我國(guó)在探索實(shí)行大部門(mén)體制方面取得了重要進(jìn)展和經(jīng)驗(yàn)。但是，對(duì)于大部門(mén)體制，目前還存在一些謎思。如認(rèn)為大部制的主要目標(biāo)就是減少政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量；大部門(mén)制可以消除部門(mén)間職能交叉的問(wèn)題，如果職能還存在交叉，那一定是大部門(mén)制設(shè)計(jì)還不夠科學(xué)；大部制應(yīng)該將所有存在交叉的職能和機(jī)構(gòu)都整合到一起，越綜合越好；大部門(mén)制一定是更有效率的行政體制，等等。謎思是英文myth的音譯新詞（新版《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》尚未收入），是指似是而非、沒(méi)有事實(shí)依據(jù)的理論和觀點(diǎn)。將上述觀點(diǎn)稱為謎思，是因?yàn)檫@些觀點(diǎn)有一定道理，但又不完全符合實(shí)際，是一些似是而非或者至少不完全正確的觀點(diǎn)。因此，對(duì)關(guān)于大部門(mén)制的上述謎思進(jìn)行辨析，對(duì)正確理解中央關(guān)于職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制的內(nèi)涵和特征，深化我國(guó)大部門(mén)制改革，避免大部門(mén)體制改革出現(xiàn)誤區(qū)，更好地發(fā)揮大部門(mén)體制的作用，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、大部門(mén)體制的謎思及其辨析

（一）大部制改革的主要目標(biāo)就是簡(jiǎn)單減少政府機(jī)構(gòu)數(shù)量？

長(zhǎng)期以來(lái)，基于政府是必要的惡的理論假設(shè)[1]，“小政府、大社會(huì)”被視為理想的公共管理模式，“守夜人”也成為政府角色的形象概括。但事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府角色從單純的守夜人同時(shí)變?yōu)檎{(diào)控者和監(jiān)管者。政府職能則是“該有的有，該無(wú)的無(wú)；該大的大，該小的小”；既不是“無(wú)限的”、也不是“虛弱的”。在必須履行的職能上，政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模均維持在適宜的水平上。因此，不能簡(jiǎn)單地用“小政府”來(lái)概括現(xiàn)代政府的特征，“有限政府”、“強(qiáng)政府”，并配以“大社會(huì)”，才是現(xiàn)代政府應(yīng)有的特征。這是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家政府的普遍經(jīng)驗(yàn)。

在大部門(mén)制改革的過(guò)程中，存在著片面追求精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)數(shù)量的傾向，用政府機(jī)構(gòu)的總數(shù)量來(lái)衡量機(jī)構(gòu)改革的力度和成效。這顯然有失偏頗，也是對(duì)現(xiàn)代政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和大部門(mén)體制的誤讀。

發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)進(jìn)入國(guó)家干預(yù)資本主義以后，特別是二戰(zhàn)以后，政府規(guī)模均經(jīng)歷了大的擴(kuò)張，導(dǎo)致行政國(guó)家的出現(xiàn)[2]。為了抑制機(jī)構(gòu)的過(guò)于膨脹，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)開(kāi)展了以新公共管理為主要內(nèi)容的政府改革運(yùn)動(dòng)，試圖限制政府規(guī)模，控制行政權(quán)和行政成本的膨脹。但是，1980年代以來(lái)的政府改革運(yùn)動(dòng)，是對(duì)二戰(zhàn)后政府機(jī)構(gòu)過(guò)于膨脹的反動(dòng)，是一種“辯證的否定”，其公共服務(wù)職能及機(jī)構(gòu)設(shè)置，仍然遵循必要和適宜的原則，核心的必要的公共服務(wù)職能、機(jī)構(gòu)及人員，并沒(méi)有大幅削減[3]。因此，這些國(guó)家和地區(qū)的政府并沒(méi)有變成“小政府”，而仍然是適宜的，具有足夠行政能力的政府。

在關(guān)于大部制的討論中，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府組成部門(mén)數(shù)量，常常為人們所稱道，如美國(guó)聯(lián)邦政府部門(mén)只有15個(gè)，新加坡政府部門(mén)為15個(gè)，香港決策局為12個(gè)，等等。在這樣的話語(yǔ)體系下，似乎這些國(guó)家和地區(qū)的政府機(jī)構(gòu)就只有這些部門(mén)。但事實(shí)上，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)除了這些政府部門(mén)外，還存在為數(shù)眾多的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)/法定機(jī)構(gòu)和辦事部門(mén)，承擔(dān)特定領(lǐng)域的行政管理職能，只是它們不是以政府部門(mén)的形式出現(xiàn)（有的還隸屬于代議機(jī)構(gòu)）。如美國(guó)政府機(jī)構(gòu)除15個(gè)大部外，還有包括環(huán)境保護(hù)署、中央情報(bào)局等在內(nèi)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)70個(gè)，有包括白宮辦公廳、經(jīng)濟(jì)管理和預(yù)算局、科學(xué)技術(shù)辦公室等在內(nèi)的總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)約10個(gè)，有大量隸屬政府部門(mén)但履行職能相對(duì)獨(dú)立的二級(jí)局，如美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局等（見(jiàn)圖1）[4]。香港特別行政區(qū)除12個(gè)決策局外，還有各類執(zhí)行機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)60余個(gè)，包括審計(jì)署、廉政公署、地政署、規(guī)劃署、水務(wù)署、漁農(nóng)署、食環(huán)署、行政署等等（見(jiàn)圖2）[5]；此外，還有法定機(jī)構(gòu)等相關(guān)政府機(jī)構(gòu)71個(gè)[6]。新加坡政府除大部外，還有60多個(gè)法定機(jī)構(gòu)，包括國(guó)防科技局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)、能源市場(chǎng)管理局、建屋發(fā)展局、國(guó)家環(huán)境局等等（見(jiàn)圖3）[7]。