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莫紀(jì)宏:加強(qiáng)立法規(guī)劃實施 不斷推進(jìn)科學(xué)立法——聚焦2021年全國兩會(2)

(三)1982年憲法對于立法工作的重要意義

改革開放之后,我國立法工作經(jīng)歷了兩次高潮,即:第一個高潮是1979年七部法律的誕生;第二個高潮是1982年憲法的通過。1982年憲法是新中國的第四部憲法,是對1954年憲法的繼承和發(fā)展,是根據(jù)黨的十一屆三中全會精神、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)要求而制定的一部面向未來的國家根本大法。我國憲法從1982年至今經(jīng)歷了五次修改,分別是在1988年、1993年、1999年、2004年、2018年,共有52個修正案。從1982年憲法的138條到2018年憲法的143條,共增加了5個條文。由此可見,我們要從總體上把握1982年憲法的重要意義。

1982年憲法確立了社會主義法治原則,對立法工作提供了明確指導(dǎo)。1982年憲法在序言的最后一個自然段指出:“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果,規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù),是國家的根本法,具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則,并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)。”這就提出了立法工作必須遵守憲法這一基本要求。

第五條第一款指出:“國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。”表現(xiàn)在立法方面,第五條第二款規(guī)定:“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”也就是說,由不同主體制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī),必須根據(jù)憲法來制定,必須與憲法相一致。所以,1982年憲法確定了依憲立法原則,明確了立法的統(tǒng)一性。

1982年憲法規(guī)定了立法權(quán)限。第六十二條規(guī)定,全國人民代表大會可以制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。第六十七條規(guī)定,全國人民代表大會常務(wù)委員會可以制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。同時還規(guī)定,在全國人民代表大會閉會期間,對全國人民代表大會制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改,但是不得同該法律的基本原則相抵觸。并且還賦予了解釋法律的職權(quán)。

第八十九條規(guī)定,國務(wù)院根據(jù)憲法和法律,規(guī)定行政措施,制定行政法規(guī),發(fā)布決定和命令。這賦予了國務(wù)院一定的立法權(quán)。第一百條規(guī)定,省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會,在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī),報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。也就是說,省一級人大及其常委會在可以制定地方性法規(guī)。這一條在2018年憲法中做了修改,進(jìn)一步擴(kuò)大了地方人大的立法權(quán)。第一百一十六條規(guī)定,民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點,制定自治條例和單行條例。也就是說,民族自治地方的人大可以制定自治條例和單行條例。民族自治地方分為三個層次,第一是自治區(qū),相當(dāng)于省;第二是自治州,相當(dāng)于地級市;第三是自治縣,相當(dāng)于縣或縣級市。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定,自治區(qū)、自治州、自治縣的人大及其常委會可以制定自治條例和單行條例。

綜上,1982年憲法確立了我國的立法體制,對不同立法主體享有的立法權(quán)限進(jìn)行了合理的分配,以此維護(hù)社會主義法治建設(shè)的統(tǒng)一。

(四)2000年立法法的重要價值

2000年3月15日,九屆全國人大三次會議通過了新中國第一部立法法,2015年又對其進(jìn)行了修改。立法法是一部規(guī)范立法工作的法律,其宗旨就是法律條文中明確規(guī)定的:為了規(guī)范立法活動,健全國家立法制度,提高立法質(zhì)量,完善中國特色社會主義法律體系,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用,保障和發(fā)展社會主義民主,全面推進(jìn)依法治國,建設(shè)社會主義法治國家,根據(jù)憲法,制定本法。

那么,哪些立法活動、立法形式必須遵守立法法呢?2000年立法法第二條規(guī)定,法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止,適用本法。也就是說,全國人大及其常委會制定法律,國務(wù)院制定行政法規(guī),地方各級人大及其常委會制定地方性法規(guī),自治區(qū)、自治州、自治縣作為民族區(qū)域自治單位,其人大及常委會制定自治條例、單行條例,以及各部委制定部委規(guī)章,各級地方政府制定地方政府規(guī)章。這樣一些立法活動、立法形式必須適用立法法。從這一角度看,立法法是憲法關(guān)于立法制度的具體化。

立法法明確遵循依憲立法原則。2000年立法法第三條規(guī)定,立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則。另外,立法法還明確了不同立法主體之間立法行為的界限,并對立法權(quán)限做了詳細(xì)分配。第八條規(guī)定了十項只能制定法律的事項,主要是:一是國家主權(quán)的事項;二是各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán);三是民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度;四是犯罪和刑罰;五是對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰;六是對非國有財產(chǎn)的征收;七是民事基本制度;八是基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度;九是訴訟和仲裁制度;十是必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項。以上十項進(jìn)一步界定了全國人大及其常委會所享有的立法權(quán),進(jìn)一步提升了全國人大及其常委會的立法權(quán)威。這就是2000年立法權(quán)的重要價值。

立法法在2015年進(jìn)行了修改,增加了很多內(nèi)容,其中最重要的是設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要,可以制定地方性法規(guī)。這體現(xiàn)了立法體制的進(jìn)一步完善,立法權(quán)限的進(jìn)一步下放。

(四)刑法的法典化道路

總結(jié)改革開放以來的立法工作經(jīng)驗,可以發(fā)現(xiàn),我們一直在探索刑法的法典化。刑法的法典化是從1979年開始的。改革開放之前,在刑事方面,我們只有單行法律,1979年通過了刑法,以法典化方式把所有關(guān)于犯罪、刑罰的法律都匯集在一個文本中。此后,為適應(yīng)改革開放中的新情況新問題和懲治防范犯罪的實際需要,國家立法機(jī)關(guān)不斷對刑法進(jìn)行修改、補(bǔ)充。到1997年,又對刑法進(jìn)行了全面修訂。而且從1997年至今,我們又通過了11個刑法修正案。這說明法典化是一個趨勢。這是我們在過去四十多年來遵循科學(xué)立法原則,為保證立法能夠適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要所做的努力。

(五)民法的法典化道路

我們在民法法典化方面取得了重大成就,最突出的就是2020年5月28日十三屆全國人大三次會議表決通過了《中華人民共和國民法典》(以下簡稱民法典)。這是我們第一次在法律中用“典”字。

民法典,共7編、1260條,各編依次為總則、物權(quán)、合同、人格權(quán)、婚姻家庭、繼承、侵權(quán)責(zé)任,以及附則。實際上,民法典就是把過去的單行法律,如物權(quán)法、合同法、婚姻法、繼承法、侵權(quán)行為法等匯集在一起,構(gòu)成一個完整的體系,并調(diào)整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間的人身關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系的一部法律。

民法典的成長史,實際上是一個科學(xué)立法理念不斷得以完善落實的歷史。1954年,我們啟動民法制定工作,但因當(dāng)時的實際情況,未能取得實際成果。1962年,再次啟動民法制定工作,也未能取得實際成果。1979年,第三次啟動民法制定工作,確定先制定民事單行法。現(xiàn)行的繼承法、民法通則、擔(dān)保法、合同法就是在這種背景下制定的。1986年,通過的民法通則,是在我國民事立法發(fā)展史上的一個里程碑,其所確立的體系與制度為民法典體系的構(gòu)建奠定了堅實基礎(chǔ)。2002年,民法典的制定工作再次提上日程。2015年,民法典編纂正式啟動。2017年,十二屆全國人大五次會議通過民法總則,民法典的編纂邁出關(guān)鍵的第一步。2018年,對民法典各分編草案進(jìn)行初次審議,民法典編纂邁出了第二步。2019年,“完整版”民法典草案全文公布。2020年5月28日,十三屆全國人大三次會議表決通過了民法典。

民法典的編纂過程與刑法一樣,經(jīng)歷了立法工作從不完善到完善,從非體系到體系化,從非法典化到法典化的過程。在這一過程中,立法規(guī)劃起到非常好的指引作用。同時,建設(shè)中國特色社會主義法律體系也為立法工作提供了依據(jù),為科學(xué)立法提供了指南。

責(zé)任編輯:趙葦校對:張一博最后修改:
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