三、啟示

我國正在推進(jìn)行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，著力建設(shè)與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代化政府。現(xiàn)代行政體制所具有的特征對(duì)于我國現(xiàn)代化政府建設(shè)和行政改革具有諸多啟示。

1.強(qiáng)化公共服務(wù)。提供公共產(chǎn)品，維護(hù)社會(huì)公正，滿足公共利益，是現(xiàn)代公共行政的核心價(jià)值和基本理念。提供公共服務(wù)的實(shí)質(zhì)就是要維護(hù)最廣大人民的根本利益，這是行政管理工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，是政府矢志不渝的目標(biāo)。強(qiáng)化公共服務(wù)，滿足公共利益，就是政府要牢固樹立“人民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位”的思想，一切以人民的利益為最高標(biāo)準(zhǔn)，始終把人民的需要放在首位，把“老百姓高不高興，滿不滿意”作為行政運(yùn)行、機(jī)構(gòu)改革和工作評(píng)價(jià)的最高標(biāo)準(zhǔn)，全心全意為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府財(cái)力的增加，我國在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給方面有了明顯的改善，但政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能仍然還比較薄弱，公共產(chǎn)品的供給能力不足，供給質(zhì)量較差，還不能很好地滿足公眾的基本生活需求。因此，必須進(jìn)一步推進(jìn)改革，強(qiáng)化公共服務(wù)。一是要增強(qiáng)政府的公共服務(wù)職能。政府要加強(qiáng)與企業(yè)和社會(huì)組織的合作，向公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)從管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。二是要健全民主決策機(jī)制和公眾參與制度。要健全參與渠道，搭建參與平臺(tái)，廣泛聽取社會(huì)組織和公眾的意見，深入了解社會(huì)和公眾的訴求和偏好，使公共服務(wù)供給能真正滿足民眾的需求，增強(qiáng)政府的社會(huì)回應(yīng)性，做到尊重民意、關(guān)注民生、保障民權(quán)。三是要確?；竟卜?wù)資金的可持續(xù)性。要加大對(duì)基本公共服務(wù)的財(cái)政投入力度，保證基本公共服務(wù)的有效供給；與此同時(shí)，采取積極措施，鼓勵(lì)和吸納社會(huì)、市場資金參與公共服務(wù)的供給，以減輕公共財(cái)政的壓力，提升公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量。

2.堅(jiān)持依法行政。依法行政是依法治國方略的重要組成部分，是現(xiàn)代行政體制的基礎(chǔ)，也是市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)政府管理的必然要求。沒有法治，就沒有現(xiàn)代行政體制。依法行政的基本含義是限制政府權(quán)力，保障公民權(quán)利，確保政府的任何活動(dòng)都在憲法和法律的框架內(nèi)進(jìn)行。簡言之，就是“法無授權(quán)不可為”，即政府的行政權(quán)力依法授予，權(quán)力的行使受法律的限制和約束。政府必須合法合理地行使行政權(quán)力，著力將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，嚴(yán)防行政權(quán)力的濫用，切實(shí)保障公民的合法權(quán)益。

近年來，通過推進(jìn)行政審批制度等方面的改革，我國的依法行政取得了顯著成效，但依法行政是一項(xiàng)長期的任務(wù)，不可能“畢其功于一役”。堅(jiān)持依法行政，一是要規(guī)范行政權(quán)力。要明確行政授權(quán)，建立健全各類組織法，構(gòu)建相互配套的完備的行政組織法體系，做到行使權(quán)力有法可依。二是要規(guī)范行政行為。一方面要進(jìn)一步加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員的培訓(xùn)教育，提高他們的政治素質(zhì)和執(zhí)法能力，改進(jìn)他們的工作作風(fēng)；另一方面要細(xì)化和完善行政執(zhí)法裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，推進(jìn)行政復(fù)議制度改革，提升行政復(fù)議能力。三是要規(guī)范行政程序。程序的“基本功能就是限制，甚至取消當(dāng)事人選擇實(shí)現(xiàn)目的的手段的自由，將實(shí)現(xiàn)目的的手段規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化”。［12］要嚴(yán)格規(guī)定行政過程各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施的方式、方法和步驟，建立健全行政信息公開制度、專家咨詢制度、行政聽證制度、重大決策程序制度、決策評(píng)估和反饋制度、行政問責(zé)制度、行政救濟(jì)制度等，用程序的公正、嚴(yán)密限制權(quán)力的隨意、任性，及時(shí)糾正權(quán)力運(yùn)行過程中可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤和偏差，防止權(quán)力像脫韁的野馬任意狂奔亂跑，確保政府職權(quán)和公務(wù)員行為在法治的軌道上行進(jìn)。

3.完善科層結(jié)構(gòu)?？茖又剖钦M織的基本結(jié)構(gòu)。要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，完善科層結(jié)構(gòu)，建設(shè)分工合理、人員精干、機(jī)構(gòu)優(yōu)化、規(guī)模適當(dāng)?shù)恼M織，促進(jìn)政府以社會(huì)效益為導(dǎo)向，用最小的人力、物力、財(cái)力等消耗，為社會(huì)提供更多的公共產(chǎn)品和更優(yōu)的公共服務(wù)。

改革開放以來，經(jīng)過七次機(jī)構(gòu)改革，我國的行政體制不斷完善，但行政管理現(xiàn)代化任務(wù)尚未完成。目前行政改革的任務(wù)不是要超越科層制，而更多的是要引進(jìn)科層制的合理因素對(duì)行政體制進(jìn)行改造。完善科層結(jié)構(gòu)，一是要分工合理。要明晰各部門乃至各崗位的職責(zé)權(quán)限，做到職責(zé)權(quán)相一致，責(zé)任落到實(shí)處；明確行政組織內(nèi)部的等級(jí)劃分，建立上級(jí)對(duì)下級(jí)的指示和監(jiān)督機(jī)制，做到命令統(tǒng)一，保證組織目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)；簡化行政程序，優(yōu)化行政流程，充分利用信息技術(shù)手段，降低協(xié)調(diào)交易成本，提高行政效率。二是要提高公務(wù)員素質(zhì)。要堅(jiān)持公務(wù)員考錄制，遵循公開考試、嚴(yán)格考察、公平競爭、擇優(yōu)錄用的原則，把好“入口”關(guān)，以網(wǎng)羅優(yōu)秀人才，為國家和公共利益服務(wù)；加大公務(wù)員培訓(xùn)力度，改進(jìn)培訓(xùn)質(zhì)量，堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際，既傳授基礎(chǔ)理論和最新研究成果，又研究和探討現(xiàn)實(shí)問題和熱點(diǎn)問題，以更新受訓(xùn)者的知識(shí)，開闊他們的視野，增長他們的才干，改進(jìn)他們的工作方法，提高工作效率，適應(yīng)行政管理不斷變化的需要；引入競爭機(jī)制，嚴(yán)格考核和獎(jiǎng)懲，量才用人，以激發(fā)公務(wù)人員的社會(huì)責(zé)任感和公共服務(wù)意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)他們的工作主動(dòng)性和積極性，真正做到勤政、善治。三是要堅(jiān)持精兵簡政，“瘦身強(qiáng)體”，建立“小而強(qiáng)”政府。一方面，要進(jìn)一步精簡和優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)，遵循職能整體分割的原則，將相同性質(zhì)的事務(wù)歸為一類，交由一個(gè)行政部門承擔(dān)，使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加綜合和統(tǒng)一；另一方面，要合理限定公職人員編制，堅(jiān)持用立法手段調(diào)節(jié)和控制人員編制的總體規(guī)模，并將人員編制與經(jīng)費(fèi)預(yù)算相結(jié)合，使人員受制于預(yù)算，通過預(yù)算控制編制，對(duì)人員編制實(shí)行剛性約束。

4.運(yùn)用系統(tǒng)方法。行政體制是社會(huì)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，不能不受其所處環(huán)境的影響和制約，其形成與發(fā)展是一國政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)綜合作用的結(jié)果。因此，要運(yùn)用系統(tǒng)方法，既把行政系統(tǒng)本身作為一個(gè)整體，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部各子系統(tǒng)的良性互動(dòng)，又把行政系統(tǒng)作為一個(gè)子系統(tǒng)，與社會(huì)大系統(tǒng)形成良性互動(dòng)，以期達(dá)到1+1＞2的效應(yīng)。

運(yùn)用系統(tǒng)方法，總的要求是行政體制改革要與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。目前，我國政府在處理行政系統(tǒng)的內(nèi)部和外部關(guān)系方面還存在諸多問題，如政府與市場、社會(huì)的邊界尚未厘清，政府間關(guān)系尚未理順等，亟待解決。為此，一是要合理界定和配置政府職能。政府職能涉及的是政府與外部的關(guān)系，即政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的邊界問題。轉(zhuǎn)變政府職能的實(shí)質(zhì)就是要隨著國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展適時(shí)地調(diào)整政府應(yīng)當(dāng)履行的職能的范圍，正確處理政府與市場、企業(yè)、社會(huì)的關(guān)系，解決好管什么和如何管的問題，真正做到不缺位，不越位，不錯(cuò)位。轉(zhuǎn)變政府職能的重點(diǎn)在于大力削減政府的權(quán)力，將政府干預(yù)市場、社會(huì)的權(quán)力限定在一定的范圍內(nèi)，防止其將觸角無限制地伸向社會(huì)的各個(gè)角落。二是要理順中央與地方、地方與地方的關(guān)系。要在堅(jiān)持中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的大前提下，將集權(quán)與分權(quán)有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步向地方政府放權(quán)，明確各級(jí)政府職責(zé)權(quán)限的劃分，使各級(jí)政府都有相對(duì)獨(dú)立的核心任務(wù)領(lǐng)域和管轄范圍；在此基礎(chǔ)上，要在中央和地方之間、地方與地方之間建立一套適合國情的、和諧有效的多元決策和分權(quán)機(jī)制，形成相互尊重、相互依賴、相互協(xié)調(diào)的對(duì)話、分擔(dān)、合作關(guān)系，既維護(hù)國家統(tǒng)一和中央權(quán)威，強(qiáng)化中央的調(diào)控能力，又充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，激發(fā)地方活力。

（作者：潘小娟，中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師）

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來源：《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第3期