一、現(xiàn)代行政體制的產(chǎn)生

現(xiàn)代行政體制的誕生過程，也是15世紀到18世紀現(xiàn)代民族國家在西歐逐步產(chǎn)生的過程。在近400年的發(fā)展歷程中，行政體制的變革主要包括四個方面內(nèi)容：一是將國家主權(quán)歸于君主；二是國家資源汲取能力增強；三是國家開始管理經(jīng)濟和社會活動；四是行政權(quán)擴張并走向中央集權(quán)化。［1］

公元5世紀到15世紀末，歐洲處于封建社會時期，封建領(lǐng)主和封臣之間的關(guān)系是占據(jù)支配地位的權(quán)威關(guān)系，封建領(lǐng)主依據(jù)封臣的效忠給予回報，統(tǒng)治權(quán)被眾多小的政治實體分割，國王的權(quán)力受到很大限制。16世紀左右，歐洲的國王們采取多種措施來強化王室權(quán)力，削弱貴族權(quán)力，將國家主權(quán)從分散的封建貴族那里逐步集中到自己手中，封建君主政體開始轉(zhuǎn)向?qū)Ｖ凭髡w。隨著國王權(quán)力的擴張，王室管理和國家事務(wù)管理逐漸復(fù)雜化，行政的理性化和專業(yè)化初見端倪。在這一背景下，為了獲得足夠的財政資源支持擴張活動，國王們紛紛設(shè)立了專門的征稅機關(guān)。法國王室于1439年頒布法令禁止封建領(lǐng)主未獲國王允許征收稅款，到16世紀末，法國國王就已派遣財政官員駐各地代表其征稅。征稅機構(gòu)的設(shè)立為封建國家王權(quán)擴張和行政機構(gòu)專業(yè)化發(fā)展提供了重要保障和途徑。

封建王權(quán)集中和王國擴張是在經(jīng)濟和軍事雙重競爭的環(huán)境中發(fā)生并發(fā)展的。無論是各個王國之間的經(jīng)濟競爭還是軍事競爭，又都直接促進了行政管理專業(yè)化的發(fā)展。16世紀至17世紀，重商主義政策為各國專制君主普遍采用。重商主義把財富視為國家權(quán)力的基礎(chǔ)，提出要憑借國家權(quán)力去建立一種新秩序，以在對外貿(mào)易中取得順差，積累國家財富，促進國家力量的增長。由于重商主義強調(diào)國家對經(jīng)濟和社會生活的干預(yù)，因此政府的職能日漸增加，公共服務(wù)范圍不斷擴大。這就必然會對行政管理提出專業(yè)化和效率化的要求。與此同時，歐洲各國正處于持續(xù)的軍事競爭中，殘酷的軍事競爭和戰(zhàn)爭加快了政府的集權(quán)化、官僚化以及國家機器的專業(yè)化進程。為了在對外軍事競爭中獲勝，政府必須集中權(quán)力，以擴張自身以及其所統(tǒng)治國家的力量；作為國家機器的政府行政機構(gòu)也必須分工明確，各司其職，軍事、財政和后勤等與軍事直接相關(guān)的行政部門必須組織嚴密，不斷提高行政管理的專業(yè)化程度和行政人員的職業(yè)化水平［2］。內(nèi)部的重商主義運動和外部的軍事競爭兩股力量，不僅將封建國家行政范圍擴大到經(jīng)濟和社會事務(wù)，而且大大提高了行政管理的專業(yè)化水平，最終導(dǎo)致了“世襲行政轉(zhuǎn)向官僚行政”［3］。

盡管隨著專制君主政體的出現(xiàn)，歐洲主要國家行政機構(gòu)的專業(yè)化、行政人員的職業(yè)化和行政管理的中央集權(quán)水平有了很大的提高，但現(xiàn)代行政體制確立的標志，則是現(xiàn)代民族國家在西歐的產(chǎn)生。1789年法國大革命之后，現(xiàn)代民族國家最先在法國誕生。法國大革命帶來的最重要變化是國家概念的非人格化，即國家不再是國王的世襲財產(chǎn)和私有工具，民族國家的政府成為管理公共事務(wù)的機器，其基本任務(wù)是提供公共服務(wù)。

18世紀末至19世紀初，隨著現(xiàn)代民族國家在法國的出現(xiàn)，現(xiàn)代行政體制也初具雛形。在拿破侖統(tǒng)治時期的法國，行政管理強調(diào)秩序、等級、專業(yè)化和責任。拿破侖將許多軍事特征納入行政管理，運用軍事化手段管理行政，建立了高度集權(quán)和等級森嚴的行政體制。拿破侖采納了許多學者提出的改革措施，尤為出色的是改革了官員遴選制度，堅持以能力為標準選拔政府的高級官員，大大提高了行政效率。當時，法國中央政府主要由5個部門組成，即財政部、外務(wù)部、國防部、司法部和內(nèi)務(wù)部，每一個部又劃分為若干司和局，有的部還在巴黎之外設(shè)立了辦事處。同時，他還對地方行政層級進行了調(diào)整，實行了三級地方行政區(qū)體系，加強了中央對地方的控制。［4］馬克斯?韋伯通過比較分析法國的行政制度與歐洲封建時期的世襲行政模式，提出了科層制的現(xiàn)代行政組織模式?？茖又埔喾Q官僚制，是建立在分工精細、外部環(huán)境相對穩(wěn)定的工業(yè)社會基礎(chǔ)上的，具有合理分工、層級節(jié)制、照章辦事、權(quán)責明確、非人格化、量才擇優(yōu)等特征。隨著現(xiàn)代民族國家的不斷發(fā)展，科層制模式逐漸被各國政府認可，并廣泛采行。