現(xiàn)代行政體制與現(xiàn)代民族國家同生共長。18世紀(jì)末以來,現(xiàn)代行政體制在現(xiàn)代民族國家先后確立,并經(jīng)歷了一個(gè)不斷變革、逐步完善的歷史進(jìn)程。雖然世界各國的行政體制因其所處的環(huán)境不同而呈現(xiàn)較大的差異性,但作為現(xiàn)代民族國家的共同現(xiàn)象,它們?nèi)跃哂幸恍┕餐奶卣?,這就是公共性、法治性、科層性和系統(tǒng)性。這些共同特征對(duì)我國行政體制改革的啟示是:強(qiáng)化公共服務(wù),堅(jiān)持依法行政,完善科層結(jié)構(gòu),運(yùn)用系統(tǒng)方法,以加快推進(jìn)現(xiàn)代化政府建設(shè)。
一、現(xiàn)代行政體制的產(chǎn)生
現(xiàn)代行政體制的誕生過程,也是15世紀(jì)到18世紀(jì)現(xiàn)代民族國家在西歐逐步產(chǎn)生的過程。在近400年的發(fā)展歷程中,行政體制的變革主要包括四個(gè)方面內(nèi)容:一是將國家主權(quán)歸于君主;二是國家資源汲取能力增強(qiáng);三是國家開始管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng);四是行政權(quán)擴(kuò)張并走向中央集權(quán)化。[1]
公元5世紀(jì)到15世紀(jì)末,歐洲處于封建社會(huì)時(shí)期,封建領(lǐng)主和封臣之間的關(guān)系是占據(jù)支配地位的權(quán)威關(guān)系,封建領(lǐng)主依據(jù)封臣的效忠給予回報(bào),統(tǒng)治權(quán)被眾多小的政治實(shí)體分割,國王的權(quán)力受到很大限制。16世紀(jì)左右,歐洲的國王們采取多種措施來強(qiáng)化王室權(quán)力,削弱貴族權(quán)力,將國家主權(quán)從分散的封建貴族那里逐步集中到自己手中,封建君主政體開始轉(zhuǎn)向?qū)V凭髡w。隨著國王權(quán)力的擴(kuò)張,王室管理和國家事務(wù)管理逐漸復(fù)雜化,行政的理性化和專業(yè)化初見端倪。在這一背景下,為了獲得足夠的財(cái)政資源支持?jǐn)U張活動(dòng),國王們紛紛設(shè)立了專門的征稅機(jī)關(guān)。法國王室于1439年頒布法令禁止封建領(lǐng)主未獲國王允許征收稅款,到16世紀(jì)末,法國國王就已派遣財(cái)政官員駐各地代表其征稅。征稅機(jī)構(gòu)的設(shè)立為封建國家王權(quán)擴(kuò)張和行政機(jī)構(gòu)專業(yè)化發(fā)展提供了重要保障和途徑。
封建王權(quán)集中和王國擴(kuò)張是在經(jīng)濟(jì)和軍事雙重競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中發(fā)生并發(fā)展的。無論是各個(gè)王國之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)還是軍事競(jìng)爭(zhēng),又都直接促進(jìn)了行政管理專業(yè)化的發(fā)展。16世紀(jì)至17世紀(jì),重商主義政策為各國專制君主普遍采用。重商主義把財(cái)富視為國家權(quán)力的基礎(chǔ),提出要憑借國家權(quán)力去建立一種新秩序,以在對(duì)外貿(mào)易中取得順差,積累國家財(cái)富,促進(jìn)國家力量的增長。由于重商主義強(qiáng)調(diào)國家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的干預(yù),因此政府的職能日漸增加,公共服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大。這就必然會(huì)對(duì)行政管理提出專業(yè)化和效率化的要求。與此同時(shí),歐洲各國正處于持續(xù)的軍事競(jìng)爭(zhēng)中,殘酷的軍事競(jìng)爭(zhēng)和戰(zhàn)爭(zhēng)加快了政府的集權(quán)化、官僚化以及國家機(jī)器的專業(yè)化進(jìn)程。為了在對(duì)外軍事競(jìng)爭(zhēng)中獲勝,政府必須集中權(quán)力,以擴(kuò)張自身以及其所統(tǒng)治國家的力量;作為國家機(jī)器的政府行政機(jī)構(gòu)也必須分工明確,各司其職,軍事、財(cái)政和后勤等與軍事直接相關(guān)的行政部門必須組織嚴(yán)密,不斷提高行政管理的專業(yè)化程度和行政人員的職業(yè)化水平[2]。內(nèi)部的重商主義運(yùn)動(dòng)和外部的軍事競(jìng)爭(zhēng)兩股力量,不僅將封建國家行政范圍擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù),而且大大提高了行政管理的專業(yè)化水平,最終導(dǎo)致了“世襲行政轉(zhuǎn)向官僚行政”[3]。
盡管隨著專制君主政體的出現(xiàn),歐洲主要國家行政機(jī)構(gòu)的專業(yè)化、行政人員的職業(yè)化和行政管理的中央集權(quán)水平有了很大的提高,但現(xiàn)代行政體制確立的標(biāo)志,則是現(xiàn)代民族國家在西歐的產(chǎn)生。1789年法國大革命之后,現(xiàn)代民族國家最先在法國誕生。法國大革命帶來的最重要變化是國家概念的非人格化,即國家不再是國王的世襲財(cái)產(chǎn)和私有工具,民族國家的政府成為管理公共事務(wù)的機(jī)器,其基本任務(wù)是提供公共服務(wù)。
18世紀(jì)末至19世紀(jì)初,隨著現(xiàn)代民族國家在法國的出現(xiàn),現(xiàn)代行政體制也初具雛形。在拿破侖統(tǒng)治時(shí)期的法國,行政管理強(qiáng)調(diào)秩序、等級(jí)、專業(yè)化和責(zé)任。拿破侖將許多軍事特征納入行政管理,運(yùn)用軍事化手段管理行政,建立了高度集權(quán)和等級(jí)森嚴(yán)的行政體制。拿破侖采納了許多學(xué)者提出的改革措施,尤為出色的是改革了官員遴選制度,堅(jiān)持以能力為標(biāo)準(zhǔn)選拔政府的高級(jí)官員,大大提高了行政效率。當(dāng)時(shí),法國中央政府主要由5個(gè)部門組成,即財(cái)政部、外務(wù)部、國防部、司法部和內(nèi)務(wù)部,每一個(gè)部又劃分為若干司和局,有的部還在巴黎之外設(shè)立了辦事處。同時(shí),他還對(duì)地方行政層級(jí)進(jìn)行了調(diào)整,實(shí)行了三級(jí)地方行政區(qū)體系,加強(qiáng)了中央對(duì)地方的控制。[4]馬克斯?韋伯通過比較分析法國的行政制度與歐洲封建時(shí)期的世襲行政模式,提出了科層制的現(xiàn)代行政組織模式??茖又埔喾Q官僚制,是建立在分工精細(xì)、外部環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定的工業(yè)社會(huì)基礎(chǔ)上的,具有合理分工、層級(jí)節(jié)制、照章辦事、權(quán)責(zé)明確、非人格化、量才擇優(yōu)等特征。隨著現(xiàn)代民族國家的不斷發(fā)展,科層制模式逐漸被各國政府認(rèn)可,并廣泛采行。
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