二、現(xiàn)代政府體制的特征

縱觀各國行政體制的構(gòu)成及其發(fā)展變化，我們不難從其明顯的差異性中尋求到共同性。現(xiàn)代行政體制所具有的共同特征主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.公共性。公共性是現(xiàn)代行政體制的本質(zhì)特征和核心價(jià)值所在，它是現(xiàn)代行政體制建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)和遵循的基本原則。如前所述，現(xiàn)代行政體制是伴隨著現(xiàn)代民族國家的產(chǎn)生而確立的，而現(xiàn)代民族國家的基本特征之一，就是從封建君主的王室工具向公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。因而，現(xiàn)代行政體制也不再以國王的宮廷管理為目的，而是以實(shí)現(xiàn)民族國家的公共利益為最終目標(biāo)。有學(xué)者指出，法國大革命帶來的最重要的變化也許是國家概念的非人格化：國家不再是國王的世襲財(cái)產(chǎn)，而是民族的共同遺產(chǎn)；行政機(jī)構(gòu)不再是王室管理的私有工具，而是民族國家管理公共事務(wù)的機(jī)器；行政人員不再是王室的奴仆，而是民族國家政府的服務(wù)員；行政事務(wù)也不再是王室管理，而是公共服務(wù)。［5］具體而言，現(xiàn)代行政體制的公共性體現(xiàn)在，一是現(xiàn)代行政體制是為維護(hù)公共秩序和滿足社會(huì)總體利益的需要而建構(gòu)的，公共行政“擔(dān)負(fù)的是為全體公民謀幸福這樣一種使命”，［6］對公共利益的追求和維護(hù)是其公共性的實(shí)質(zhì)所在。二是現(xiàn)代行政體制涉及國家對社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行組織和管理的規(guī)范，其建立的核心和首要任務(wù)在于維護(hù)社會(huì)公正，公共行政的使命就是要在保證社會(huì)公正的基礎(chǔ)上，尋求公平與效率之間的合理平衡。三是現(xiàn)代行政體制的合法性既建立在公民對民族國家的認(rèn)同感基礎(chǔ)上，又被置于來自權(quán)力（立法）機(jī)關(guān)的外部控制之下，政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行，公共行政的運(yùn)行必須遵循民主政治的規(guī)范。

2.法治性。馬克斯?韋伯將權(quán)威分為傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威。［7］傳統(tǒng)型權(quán)威是古老的權(quán)威形式，其合法性來自習(xí)俗、慣例、經(jīng)驗(yàn)、祖訓(xùn)等從祖上流傳下來的，被人們所認(rèn)可的，并被歷史長河不斷神化所形成的一整套傳統(tǒng)的政治習(xí)俗和習(xí)慣。由傳統(tǒng)型權(quán)威支配的社會(huì)組織，統(tǒng)治者依照傳統(tǒng)形成的組織規(guī)則來治理臣民，蕓蕓眾生對長官的服從來自于傳統(tǒng)賦予長官的固有尊嚴(yán)。魅力型權(quán)威（卡理斯瑪型權(quán)威）的合法性建立在非凡人格、英雄氣概等基礎(chǔ)之上，也就是說源自人們對領(lǐng)袖個(gè)人魅力的崇拜。魅力型權(quán)威的本質(zhì)是“敬仰”，核心是個(gè)人崇拜，所以要維持這類組織的生存發(fā)展，領(lǐng)袖人物就必須不斷地以某種新的方式表現(xiàn)出他的魅力。法理型權(quán)威的合法性是建立在以理性方式建立起來的規(guī)章制度和行為規(guī)則基礎(chǔ)之上的，其本質(zhì)是“理性”。法理型權(quán)威以規(guī)則作為統(tǒng)治的出發(fā)點(diǎn)和最終的歸宿點(diǎn)，以保障權(quán)力不被濫用，各方的利益不受隨意侵犯。現(xiàn)代行政體制的建立過程就是走向法理型權(quán)威的過程?，F(xiàn)代行政體制合法性的來源和行政權(quán)力支配關(guān)系的建立，不再是基于精英個(gè)人的超凡魅力或傳統(tǒng)的神圣性，而是建立在一套法律規(guī)則體系之上，依法行政是現(xiàn)代行政體制的靈魂。現(xiàn)代行政體制的法治性可從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)層面分析，從靜態(tài)層面看，現(xiàn)代行政體制所包含的規(guī)則絕大多數(shù)是憲法和法律的規(guī)定，行政體制的任何變更都必須遵循一定的法律程序和規(guī)范，行政組織“存在的每一種因素——它們的結(jié)構(gòu)、職員、預(yù)算和目的——都是法律權(quán)威的產(chǎn)品”，“公共管理者所采取的每一項(xiàng)行動(dòng)最終‘必須追溯到權(quán)威的法律授權(quán)”。［8］從動(dòng)態(tài)層面看，現(xiàn)代行政體制的運(yùn)行必須嚴(yán)格遵守相關(guān)的法律規(guī)范，符合法治的理念，體現(xiàn)法治的精神，“凡是合乎法規(guī)的職責(zé)履行，都可望得到服從”。［9］此外，現(xiàn)代行政體制運(yùn)行過程中產(chǎn)生的糾紛要依照法律規(guī)定，通過司法途徑加以解決。

3.科層性。在現(xiàn)代民族國家，行政管理的范圍日益擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的方方面面，社會(huì)分工精細(xì)化和管理復(fù)雜化使得行政管理的高度專業(yè)化無可避免。現(xiàn)代行政組織結(jié)構(gòu)具有韋伯“理想型”官僚制的絕大多數(shù)特征，一是一套不受個(gè)人情感因素影響的全面規(guī)則；二是在專業(yè)化和勞動(dòng)分工基礎(chǔ)上進(jìn)行任務(wù)的分配；三是一個(gè)奉行等級制的結(jié)構(gòu)；四是公務(wù)人員只在他們的職位上服從于權(quán)力并對其負(fù)責(zé)；五是競選職位者通過公開競爭和限定任期進(jìn)行選拔；六是以固定薪水作為支付官員的報(bào)酬。［10］官僚制模型以“效率、理性、集權(quán)、規(guī)則、控制”等為核心命題，在技術(shù)上具有優(yōu)越性，在嚴(yán)格的官僚制管理下，“精密性、速度、明確性、對公文檔案的了解、連續(xù)性、自由裁量權(quán)、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的隸屬關(guān)系、減少摩擦和人力物力開支”會(huì)達(dá)到最佳狀態(tài)。［11］事實(shí)上，科層結(jié)構(gòu)已成為各國行政組織的主導(dǎo)性組織形式，具有較高知識(shí)和專業(yè)水平的常任文官在各國的行政管理中發(fā)揮了越來越重要的作用，已成為維護(hù)國家政局穩(wěn)定和政府政策連續(xù)的中堅(jiān)力量。

4.系統(tǒng)性。系統(tǒng)是指由相互依賴、相互作用的若干部分組成的具有某種特定功能的有機(jī)整體。依照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，系統(tǒng)具有整體性、關(guān)聯(lián)性、層次性、統(tǒng)一性和開放性特性，不僅系統(tǒng)內(nèi)部各構(gòu)成部分之間相互聯(lián)系、相互依存，而且還與更高一層次系統(tǒng)中的其他子系統(tǒng)以及所處環(huán)境發(fā)生關(guān)系、相互作用，從而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的演化和優(yōu)化?，F(xiàn)代行政體制是具有一定結(jié)構(gòu)的行政組織體系以及規(guī)則體系。作為行政專業(yè)化的結(jié)果，行政組織體系不是由單一或少數(shù)的行政組織構(gòu)成，而是由分工明確、數(shù)目繁多的行政組織構(gòu)成的大型協(xié)作系統(tǒng)；行政規(guī)則體系是由憲法和相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等構(gòu)成的有機(jī)聯(lián)系的規(guī)范系統(tǒng)。這個(gè)行政組織和規(guī)則系統(tǒng)不是雜亂無章的，而是有序協(xié)調(diào)的，具有明確的層級結(jié)構(gòu)和效力關(guān)系；不是靜止的，而是動(dòng)態(tài)的，處于不斷的變革之中；不是封閉的，而是開放的，必須與外部環(huán)境進(jìn)行信息、物質(zhì)、能量的交換，并對外部環(huán)境的變化做出反應(yīng)。