至2016年年底，我國省、市、縣三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額達(dá)15.3萬億元，債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大對地方政府的清償能力構(gòu)成了一定的考驗。有研究表明，高規(guī)模的政府債務(wù)可能會限制一國反周期的財政政策，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的高波動性和未來的低經(jīng)濟(jì)增長率。為了控制政府債務(wù)規(guī)模增速，確保債務(wù)舉借與城市化需求相適應(yīng)，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，2014年以來，中央開始嚴(yán)格控制地方政府性債務(wù)規(guī)模。新修訂實施的《預(yù)算法》和國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)政府債務(wù)管理的通知》（國發(fā)〔2014〕43號）明確規(guī)定，除國務(wù)院批準(zhǔn)地方發(fā)行政府債券籌集公益性資本支出所需資金外，禁止地方政府以其他方式新增政府債務(wù)。3年來，強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理工作取得了明顯效果，嚴(yán)控了地方債務(wù)總體規(guī)模，建立了地方政府債券發(fā)行和分配管理機(jī)制，使地方財政運(yùn)行風(fēng)險可測可控。同時，通過發(fā)行置換債券，2015—2016年置換原有地方債務(wù)7.4萬億元，既讓原政府債權(quán)人回籠了久拖不還的欠賬資金，救活了一大批民營企業(yè)，也大幅減輕了地方政府的償本付息成本，使地方政府債務(wù)利息成本下降50%以上。

在收緊地方政府性債務(wù)管理后，以市場機(jī)制為主導(dǎo)的PPP模式在我國地方政府公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了較大作用。所謂PPP（Public-Private-Partnership），是指在本應(yīng)由政府提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，政府部門采取競爭性方式，擇優(yōu)選取具備投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商的原則訂立合作協(xié)議，由社會資本組織提供公共服務(wù)，政府對該服務(wù)給予一定市場定價，或者按照市場公允價格向社會資本支付服務(wù)費(fèi)用的一種合作方式。PPP項目廣泛應(yīng)用于純公共領(lǐng)域或者準(zhǔn)公共領(lǐng)域，如敬老院、交通基礎(chǔ)設(shè)施、污水處理廠、公園建設(shè)等。地方政府和社會資本對PPP參與度、重視度都很高，地方政府出于提供公共服務(wù)的目標(biāo)，認(rèn)為社會資本的投入既能提高本地區(qū)投資水平，拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也可以進(jìn)一步提升本地區(qū)公共服務(wù)水平，對政府、社會、公民都有益。而社會資本積極參與PPP的原因在于，我國社會資本的構(gòu)成不僅僅是私人資金，更多的是以銀行為主體的金融企業(yè)，在國家嚴(yán)格控制政府性債務(wù)管理，金融企業(yè)原先通過向地方政府放貸獲取盈利的模式逐步走不通之后，將資金投入政府公益性項目，可以使投資的安全性和收益性維持在相對較高的水平。

然而，由于以金融業(yè)為主體的社會資本“通過存貸差盈利”的思想沒有根本性轉(zhuǎn)變，加上部分地方政府急功近利驅(qū)動，目前PPP項目運(yùn)作中出現(xiàn)了一些變相舉借政府債務(wù)的行為，對地方政府的平穩(wěn)運(yùn)行帶來了一定風(fēng)險。從理論上講，規(guī)范的PPP模式，是由社會資本負(fù)責(zé)提供必要的公共服務(wù)，政府、社會公眾通過一定時期的合理定價或購買公共服務(wù)，保障社會資本的合理收益，其中社會資本也相應(yīng)承擔(dān)一定的投資風(fēng)險。但在部分PPP項目落地中，社會資本只履行了對公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出資的責(zé)任，并沒有負(fù)責(zé)公益設(shè)施的運(yùn)營以及相應(yīng)公共服務(wù)的提供，這就與PPP的運(yùn)營方式有一定差異。另外，還有部分地方政府采用逐年回購公益性產(chǎn)品或服務(wù)的方式返還社會資本的投資，并明確社會資本的最低收益率，這就使得購買服務(wù)更像是定期償還本金。這些不規(guī)范的PPP項目，有幾個顯著的特點(diǎn)：一是社會資本不參與PPP項目的設(shè)計、規(guī)劃、建設(shè)以及運(yùn)營的全過程，更多的是直接向地方政府提供金融資本；二是社會資本不負(fù)責(zé)公益性項目的運(yùn)營和公共服務(wù)的提供；三是政府承諾未來的還款期限，以及社會資本一定的收益率，從而形成了政府固定支付的義務(wù)。

應(yīng)該指出的是，PPP模式本身是一種新的經(jīng)濟(jì)合作方式，是政府投資和財政管理的一項重大改革，是適合公益性基礎(chǔ)設(shè)施投入和管理的。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展由過去高速增長逐步趨向中高速穩(wěn)定增長的情況下，采用PPP等方式對于政府統(tǒng)籌社會資源、加快公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠起到重要的彌補(bǔ)作用。但由于PPP是較新的一種融資模式，目前社會對PPP的運(yùn)作方式還不是很清晰，各項監(jiān)管還不到位，因此政府變相舉債行為在PPP形式掩蓋下較為隱蔽。如果不嚴(yán)格控制和審核，其盲目擴(kuò)張對地方財政帶來的危害和風(fēng)險程度將大幅增加。如PPP項目以固定收益為條件，定期由政府回購，將形成政府未來年限的剛性支出，類似于到期債務(wù)，會對未來幾年政府的支出帶來較大沖擊。此外，不受控制和約束的社會資本融資能力，會激發(fā)政府新一輪的投資積極性，對經(jīng)濟(jì)的刺激也將呈現(xiàn)出無序化狀態(tài)，進(jìn)而影響社會資源的合理配置。

因此，建議相關(guān)部門警惕和防范地方政府違規(guī)變相舉債，通過建章立制，對PPP項目、基金項目等政府融資方式切實予以規(guī)范和核查。一是制定PPP項目審查評估機(jī)制。在審查內(nèi)容上，PPP協(xié)議不得規(guī)定政府回購以及出資人最低收益條款。在審查程序上，所有政府與社會資本合作項目，都必須經(jīng)過政府財政部門審核把關(guān)，避免政府簽訂協(xié)議后，給未來年限帶來巨大財政支出缺口。二是從嚴(yán)審批公益性建設(shè)項目立項。各級政府相關(guān)部門應(yīng)綜合平衡本地區(qū)公益性基礎(chǔ)設(shè)施布局，按規(guī)劃嚴(yán)格審批公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，避免一哄而上導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)。特別是要做好項目前期的可行性研究，向社會資本提供準(zhǔn)確的投資回報預(yù)期，遵循自愿原則開展與社會資本的合作。三是推進(jìn)PPP項目公開。PPP項目批準(zhǔn)實施后要及時向社會公開，接受社會監(jiān)督。四是加大對現(xiàn)有已實施PPP項目的核查。對符合政府與社會資本合作規(guī)范的項目要加大政策支付和扶持力度，對假借PPP名義實行變相舉借債務(wù)的要及時督促整改，防范形成新的不可控風(fēng)險。五是要加快推進(jìn)中期財政規(guī)劃。對各級政府利用PPP項目形成的公益性投資需要在以后年度通過購買服務(wù)實現(xiàn)其公益作用的，應(yīng)列入中期財政規(guī)劃，并與年度預(yù)算相銜接，以實現(xiàn)收支平衡、安排有度。

（作者：宋旭 單位：西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）