至2016年年底，我國省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務余額達15.3萬億元，債務規(guī)模的擴大對地方政府的清償能力構成了一定的考驗。有研究表明，高規(guī)模的政府債務可能會限制一國反周期的財政政策，從而導致經(jīng)濟的高波動性和未來的低經(jīng)濟增長率。為了控制政府債務規(guī)模增速，確保債務舉借與城市化需求相適應，防范地方政府債務風險，2014年以來，中央開始嚴格控制地方政府性債務規(guī)模。新修訂實施的《預算法》和國務院《關于加強政府債務管理的通知》（國發(fā)〔2014〕43號）明確規(guī)定，除國務院批準地方發(fā)行政府債券籌集公益性資本支出所需資金外，禁止地方政府以其他方式新增政府債務。3年來，強化地方政府債務管理工作取得了明顯效果，嚴控了地方債務總體規(guī)模，建立了地方政府債券發(fā)行和分配管理機制，使地方財政運行風險可測可控。同時，通過發(fā)行置換債券，2015—2016年置換原有地方債務7.4萬億元，既讓原政府債權人回籠了久拖不還的欠賬資金，救活了一大批民營企業(yè)，也大幅減輕了地方政府的償本付息成本，使地方政府債務利息成本下降50%以上。

在收緊地方政府性債務管理后，以市場機制為主導的PPP模式在我國地方政府公益性基礎設施建設中發(fā)揮了較大作用。所謂PPP（Public-Private-Partnership），是指在本應由政府提供公共服務的領域，政府部門采取競爭性方式，擇優(yōu)選取具備投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商的原則訂立合作協(xié)議，由社會資本組織提供公共服務，政府對該服務給予一定市場定價，或者按照市場公允價格向社會資本支付服務費用的一種合作方式。PPP項目廣泛應用于純公共領域或者準公共領域，如敬老院、交通基礎設施、污水處理廠、公園建設等。地方政府和社會資本對PPP參與度、重視度都很高，地方政府出于提供公共服務的目標，認為社會資本的投入既能提高本地區(qū)投資水平，拉動經(jīng)濟發(fā)展，也可以進一步提升本地區(qū)公共服務水平，對政府、社會、公民都有益。而社會資本積極參與PPP的原因在于，我國社會資本的構成不僅僅是私人資金，更多的是以銀行為主體的金融企業(yè)，在國家嚴格控制政府性債務管理，金融企業(yè)原先通過向地方政府放貸獲取盈利的模式逐步走不通之后，將資金投入政府公益性項目，可以使投資的安全性和收益性維持在相對較高的水平。

然而，由于以金融業(yè)為主體的社會資本“通過存貸差盈利”的思想沒有根本性轉變，加上部分地方政府急功近利驅動，目前PPP項目運作中出現(xiàn)了一些變相舉借政府債務的行為，對地方政府的平穩(wěn)運行帶來了一定風險。從理論上講，規(guī)范的PPP模式，是由社會資本負責提供必要的公共服務，政府、社會公眾通過一定時期的合理定價或購買公共服務，保障社會資本的合理收益，其中社會資本也相應承擔一定的投資風險。但在部分PPP項目落地中，社會資本只履行了對公益性基礎設施建設出資的責任，并沒有負責公益設施的運營以及相應公共服務的提供，這就與PPP的運營方式有一定差異。另外，還有部分地方政府采用逐年回購公益性產(chǎn)品或服務的方式返還社會資本的投資，并明確社會資本的最低收益率，這就使得購買服務更像是定期償還本金。這些不規(guī)范的PPP項目，有幾個顯著的特點：一是社會資本不參與PPP項目的設計、規(guī)劃、建設以及運營的全過程，更多的是直接向地方政府提供金融資本；二是社會資本不負責公益性項目的運營和公共服務的提供；三是政府承諾未來的還款期限，以及社會資本一定的收益率，從而形成了政府固定支付的義務。

應該指出的是，PPP模式本身是一種新的經(jīng)濟合作方式，是政府投資和財政管理的一項重大改革，是適合公益性基礎設施投入和管理的。在我國經(jīng)濟發(fā)展由過去高速增長逐步趨向中高速穩(wěn)定增長的情況下，采用PPP等方式對于政府統(tǒng)籌社會資源、加快公共服務基礎設施建設能夠起到重要的彌補作用。但由于PPP是較新的一種融資模式，目前社會對PPP的運作方式還不是很清晰，各項監(jiān)管還不到位，因此政府變相舉債行為在PPP形式掩蓋下較為隱蔽。如果不嚴格控制和審核，其盲目擴張對地方財政帶來的危害和風險程度將大幅增加。如PPP項目以固定收益為條件，定期由政府回購，將形成政府未來年限的剛性支出，類似于到期債務，會對未來幾年政府的支出帶來較大沖擊。此外，不受控制和約束的社會資本融資能力，會激發(fā)政府新一輪的投資積極性，對經(jīng)濟的刺激也將呈現(xiàn)出無序化狀態(tài)，進而影響社會資源的合理配置。

因此，建議相關部門警惕和防范地方政府違規(guī)變相舉債，通過建章立制，對PPP項目、基金項目等政府融資方式切實予以規(guī)范和核查。一是制定PPP項目審查評估機制。在審查內容上，PPP協(xié)議不得規(guī)定政府回購以及出資人最低收益條款。在審查程序上，所有政府與社會資本合作項目，都必須經(jīng)過政府財政部門審核把關，避免政府簽訂協(xié)議后，給未來年限帶來巨大財政支出缺口。二是從嚴審批公益性建設項目立項。各級政府相關部門應綜合平衡本地區(qū)公益性基礎設施布局，按規(guī)劃嚴格審批公益性基礎設施建設項目，避免一哄而上導致的重復建設。特別是要做好項目前期的可行性研究，向社會資本提供準確的投資回報預期，遵循自愿原則開展與社會資本的合作。三是推進PPP項目公開。PPP項目批準實施后要及時向社會公開，接受社會監(jiān)督。四是加大對現(xiàn)有已實施PPP項目的核查。對符合政府與社會資本合作規(guī)范的項目要加大政策支付和扶持力度，對假借PPP名義實行變相舉借債務的要及時督促整改，防范形成新的不可控風險。五是要加快推進中期財政規(guī)劃。對各級政府利用PPP項目形成的公益性投資需要在以后年度通過購買服務實現(xiàn)其公益作用的，應列入中期財政規(guī)劃，并與年度預算相銜接，以實現(xiàn)收支平衡、安排有度。

（作者：宋旭 單位：西北大學經(jīng)濟管理學院）