二、二十國集團機制必須是“行動隊”
在討論二十國集團的時候,我們通常會有疑惑,就是二十國集團機制是一個非正式的會議,那么它是不是就沒有真正的約束力,也起不到真正的作用呢?對于這個問題,在2016年的二十國集團杭州峰會上,習(xí)近平主席曾多次強調(diào),二十國集團這個機制不能是“清談館”,而必須是行動隊,必須要發(fā)出實實在在的聲音,而且要具體地落實。
那么,二十國集團機制到底是一個低效的還是高效的機制?值不值得重視?值不值得花這么大的人力、物力去舉辦一次杭州峰會?
第一,二十國集團確實是一種非正式的機制,它的非正式性表現(xiàn)在很多方面。比如它弱化了行政化機制,沒有常設(shè)秘書處(有常設(shè)秘書處才是國際組織的標(biāo)志)。從這個角度來講,二十國集團也只是一個機制,而不是一個國際組織。
就目前的二十國集團來講,它沒有秘書處,而是設(shè)有臨時秘書處。在籌備會議的過程中,除了有臨時秘書處以外,還有就是協(xié)調(diào)人會議、部長級會議等這樣一些技術(shù)性比較強的協(xié)調(diào)機制。
很多人關(guān)注到,在二十國集團峰會的大合影里,站在第一排最中間的分別是中國、土耳其和德國這三個國家的領(lǐng)導(dǎo)人。為什么這三個國家的領(lǐng)導(dǎo)人站在中間呢?其實,這也是二十國集團為了提升自己內(nèi)部的協(xié)調(diào)效率而設(shè)置的一個“三駕馬車”的機制。土耳是上一屆峰會的主辦國,中國是本屆峰會的主辦國,德國是下一屆峰會的主辦國。所以,每次峰會都是以這樣的“三駕馬車”為核心來組織的。當(dāng)然,東道國要發(fā)揮主導(dǎo)作用,也要適當(dāng)?shù)芈犎∩弦粚梅鍟鬓k國和下一屆峰會主辦國的意見,并且與其他成員國進行密切的溝通。這“三駕馬車”的目的,就是在二十國集團的基礎(chǔ)之上,有一個更小范圍的核心協(xié)調(diào)機構(gòu)來保證其效率。
二十國集團沒有常設(shè)秘書處,也沒有一群人專門為它服務(wù)。但是,二十國集團在自己的機制化建設(shè)上,已經(jīng)有了一套比較完備的機制體系,不僅在技術(shù)層面,也包括政治層面,“三駕馬車”就是一個很好的例子。這些層面的機制,彌補了行政化機制弱化所帶來的不足。
行政化機制當(dāng)然很重要。比如聯(lián)合國,就有著龐大的行政機關(guān)。但是,行政化機制也是有利有弊的。當(dāng)有了秘書處和其他行政機構(gòu)以后,這些機制就會誕生出自己的利益,可能會有自己的偏向。比如說歐盟委員會,從歐盟委員會自身的角度來說,它肯定希望歐洲一體化的程度越來越高。因為對于歐盟委員會來講,它是與歐洲一體化的加強成正比。但是,隨著難民危機的出現(xiàn),英國脫歐的發(fā)生,是否要在一定程度上限制人員的自由流動?雖然人員流動會帶來活力,但也會帶來社會風(fēng)險,而歐盟委員會作為一個官僚機構(gòu),肯定會站在自己機構(gòu)本身的利益上來考慮。對于二十國集團這樣一個全球治理的核心機構(gòu)來講,假如將來它也有自己獨立的秘書處,也有一批人專門為它服務(wù),這么發(fā)展下去也是有利有弊的。它可能會變得更有效率,可能會更專業(yè),也可能會變得更官僚,甚至它的立場不再是完全客觀和中立的。但是,現(xiàn)有的技術(shù)性、功能性的機制較好地彌補了行政機制不足的缺點。
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