第二,一些學(xué)者認(rèn)為,二十國集團(tuán)之所以是一個非正式的機(jī)制,是因為它沒有自己的憲章。像國際貨幣基金組織,它就有自己的憲章,即國際貨幣基金協(xié)定。這個協(xié)定是IMF存在的基礎(chǔ)和核心,也是它的基本依據(jù)。IMF有哪些權(quán)力、能夠做出哪些決定,協(xié)定中都規(guī)定得清清楚楚。IMF所作出的決定,只要成員國簽字了,就必須接受。
從目前來看,二十國集團(tuán)作為一個非正式的全球治理機(jī)制,并不是契約型的、具有約束力的國際機(jī)制。它沒有憲章,每年只是發(fā)表一個公報,以及各種各樣的聲明,這些公報和聲明就構(gòu)成了二十國集團(tuán)的共識。但是,不同的成員國對于在公報、聲明中所達(dá)成的共識和所作出的表態(tài)都屬于政治承諾,而這個承諾是否一定要實施就取決于各國自己。那么,這是不是就使得二十國集團(tuán)機(jī)制不重要了、沒有效率了?是不是就不能落到實處了?從實踐來看,我覺得這種擔(dān)心是沒必要的。
第一,參加二十國集團(tuán)的成員,都是有影響力的大國,也是世界的主要經(jīng)濟(jì)體。對于這些大國和經(jīng)濟(jì)體來講,他們的領(lǐng)導(dǎo)人都特別看重自己的名譽(yù)。如果做了承諾卻不付諸實踐,那這個國家肯定會被認(rèn)為是沒有信譽(yù)的。比如,習(xí)近平主席和美國總統(tǒng)奧巴馬在二十國集團(tuán)峰會上共同宣布批準(zhǔn)有關(guān)氣候變化的《巴黎協(xié)定》,這就是一種表態(tài),也是一種承諾。中國是最大的發(fā)展中國家,美國是最大的發(fā)達(dá)國家,他們會履行在《巴黎協(xié)定》中所作的承諾,這就是一種政治表態(tài)。我們很難想象中國和美國作出承諾以后,不去付諸實踐,這在現(xiàn)實中存在的可能性并不大。
對于中國來講,我們最關(guān)心、最熟悉的例子就是IMF的改革問題。我們知道,IMF是國際金融領(lǐng)域的主要治理機(jī)制。對于中國來講,我們特別關(guān)心IMF的份額改革。因為IMF是按照各個國家所持有的份額來賦予各個國家不同的投票權(quán)的。中國作為新興經(jīng)濟(jì)體,同巴西、印度等國家一樣,非常希望能夠增加自己在國際貨幣基金組織中的投票權(quán)。但是,要增加投票權(quán)就必須增加份額,只有份額增加了,投票權(quán)才會增加。而中國和其他新興國家的看法就是要使國際貨幣基金組織的決策機(jī)制、決策程序更加符合現(xiàn)有的國際經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實。
過去,主要的份額和投票權(quán)都掌握西方國家手里,美國大概占了16%多,歐洲國家占了超過30%,但是,新興國家在IMF內(nèi)部的發(fā)言權(quán)是很少的。所以,全球金融危機(jī)發(fā)生以后,在二十國集團(tuán)的會議上,尤其是在2009年的美國匹茲堡峰會上,所討論的一個主要問題就是IMF改革的問題,就是怎樣增加發(fā)展中國家的發(fā)言權(quán)問題。在二十國集團(tuán)峰會上,最初作了一些原則上的承諾,就是要將一部分份額從發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移。當(dāng)然,轉(zhuǎn)移多少是有爭議的。一開始中國提出要轉(zhuǎn)移10%,但是發(fā)達(dá)國家只同意轉(zhuǎn)移4%左右,最終達(dá)成的基本結(jié)果是6%。在作出了這樣一個戰(zhàn)略性決定以后,接下來就是具體落實了。那么,到底落實了沒有呢?從目前來看,按照原有的方案,進(jìn)行的還是相對順利的。
2010年,首爾峰會細(xì)化了匹茲堡峰會的承諾,宣布轉(zhuǎn)移6%。2010年12月,國際貨幣基金組織的理事會通過了一份改革方案,增加一些國家的份額,特別是發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家進(jìn)行份額的轉(zhuǎn)移。這個方案得到了美國國會的批準(zhǔn),于2016年1月正式生效。方案生效以后,中國在國際貨幣基金組織的份額已經(jīng)增加到了6.39%,投票權(quán)上升到了6.07%,是IMF的第三大份額持有國,印度、巴西的份額也進(jìn)入前十。當(dāng)然,這個過程中肯定會有一些摩擦。比如說2010年國際貨幣基金組織的理事會就通過了這個方案,但是到了2015年美國國會才通過。
除了國際貨幣基金組織的份額改革以外,二十國集團(tuán)峰會還作出了很多重要方面的承諾。比如增加國際貨幣基金組織的可用資源,各國向它注資。中國方面的態(tài)度是非常積極的。2009年,中國購買了500億的債券;2015年,中國繼續(xù)向國際貨幣基金組織增資430億美元。由此可以看出,領(lǐng)導(dǎo)人們所作出的承諾、所達(dá)成的共識,還是得到了比較有效的貫徹和實施的。從這個角度來講,二十國集團(tuán)雖然是一個非正式的機(jī)制,但它仍然是有效的,是值得我們關(guān)注的。
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