國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見

國發(fā)〔2016〕49號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。根據(jù)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會提出的建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度、適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任、推進各級政府事權(quán)規(guī)范化法律化的要求，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，現(xiàn)就推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革提出如下指導(dǎo)意見。

一、推進財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的必要性

財政事權(quán)是一級政府應(yīng)承擔(dān)的運用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府履行財政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。改革開放以來，中央與地方財政關(guān)系經(jīng)歷了從高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支到“分灶吃飯”、包干制，再到分稅制財政體制的變化，財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分逐漸明確，特別是1994年實施的分稅制改革，初步構(gòu)建了中國特色社會主義制度下中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的體系框架，為我國建立現(xiàn)代財政制度奠定了良好基礎(chǔ)?？傮w看，我國財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民主體地位、依法治國提供了有效保障，調(diào)動了各方面的積極性，對完善社會主義市場經(jīng)濟體制、保障和改善民生、促進社會公平正義，以及解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出矛盾和問題發(fā)揮了重要作用。

但也要看到，新的形勢下，現(xiàn)行的中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問題，主要表現(xiàn)在：政府職能定位不清，一些本可由市場調(diào)節(jié)或社會提供的事務(wù)，財政包攬過多，同時一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，財政承擔(dān)不夠；中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些宜由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過多，地方?jīng)]有擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的支出責(zé)任；不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，共同承擔(dān)的事項較多；省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡規(guī)范；有的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高。

這種狀況不利于充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，不利于政府有效提供基本公共服務(wù)，與建立健全現(xiàn)代財政制度、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求不相適應(yīng)，必須積極推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。

二、指導(dǎo)思想、總體要求和劃分原則

（一）指導(dǎo)思想。

高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，適應(yīng)、把握和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，堅持“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，遵循憲法和政府組織法的相關(guān)規(guī)定，按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制總體要求和深化財稅體制改革總體方案，立足全局、著眼長遠、統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施，科學(xué)合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任，形成中央領(lǐng)導(dǎo)、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式，落實基本公共服務(wù)提供責(zé)任，提高基本公共服務(wù)供給效率，促進各級政府更好履職盡責(zé)。

（二）總體要求。

1.堅持中國特色社會主義道路和黨的領(lǐng)導(dǎo)。通過合理劃分中央與地方在基本公共服務(wù)提供方面的任務(wù)和職責(zé)，形成科學(xué)合理、職責(zé)明確的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分體系，充分發(fā)揮中國特色社會主義制度在維護社會公平正義和促進共同富裕方面的優(yōu)勢，確保黨的路線、方針、政策得到貫徹落實，為加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)提供更好保障。

2.堅持財政事權(quán)由中央決定。在完善中央決策、地方執(zhí)行的機制基礎(chǔ)上，明確中央在財政事權(quán)確認(rèn)和劃分上的決定權(quán)，適度加強中央政府承擔(dān)基本公共服務(wù)的職責(zé)和能力，維護中央權(quán)威。要切實落實地方政府在中央授權(quán)范圍內(nèi)履行財政事權(quán)的責(zé)任，最大限度減少中央對微觀事務(wù)的直接管理，發(fā)揮地方政府因地制宜加強區(qū)域內(nèi)事務(wù)管理的優(yōu)勢，調(diào)動和保護地方干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性。

3.堅持有利于健全社會主義市場經(jīng)濟體制。要正確處理政府與市場、政府與社會的關(guān)系，合理確定政府提供基本公共服務(wù)的范圍和方式，將應(yīng)由市場或社會承擔(dān)的事務(wù)，交由市場主體或社會力量承擔(dān)；對應(yīng)由政府提供的基本公共服務(wù)，要明確承擔(dān)財政事權(quán)和支出責(zé)任的相應(yīng)政府層級，促進社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，使市場在資源配置中的決定性作用得到充分發(fā)揮。

4.堅持法治化規(guī)范化道路。要將中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本規(guī)范以法律和行政法規(guī)的形式規(guī)定，將地方各級政府間的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相關(guān)制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式規(guī)定，逐步實現(xiàn)政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分法治化、規(guī)范化，讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運行，加快推進依法治國、依法行政。

5.堅持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進。要從積極穩(wěn)妥推進中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的全局出發(fā)，先在財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分上突破，為建立科學(xué)規(guī)范的政府間關(guān)系創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件。要處理好改革與穩(wěn)定發(fā)展、總體設(shè)計與分步實施、當(dāng)前與長遠的關(guān)系，準(zhǔn)確把握各項改革措施出臺的時機、力度和節(jié)奏，加強中央與地方之間以及各部門之間的協(xié)同合作，形成合力，確保改革扎實推進，務(wù)求實效。

（三）劃分原則。

1.體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍。體現(xiàn)國家主權(quán)、維護統(tǒng)一市場以及受益范圍覆蓋全國的基本公共服務(wù)由中央負(fù)責(zé)，地區(qū)性基本公共服務(wù)由地方負(fù)責(zé)，跨省（區(qū)、市）的基本公共服務(wù)由中央與地方共同負(fù)責(zé)。

2.兼顧政府職能和行政效率。結(jié)合我國現(xiàn)有中央與地方政府職能配置和機構(gòu)設(shè)置，更多、更好發(fā)揮地方政府尤其是縣級政府組織能力強、貼近基層、獲取信息便利的優(yōu)勢，將所需信息量大、信息復(fù)雜且獲取困難的基本公共服務(wù)優(yōu)先作為地方的財政事權(quán)，提高行政效率，降低行政成本。信息比較容易獲取和甄別的全國性基本公共服務(wù)宜作為中央的財政事權(quán)。

3.實現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，適宜由中央承擔(dān)的財政事權(quán)執(zhí)行權(quán)要上劃，加強中央的財政事權(quán)執(zhí)行能力；適宜由地方承擔(dān)的財政事權(quán)決策權(quán)要下放，減少中央部門代地方?jīng)Q策事項，保證地方有效管理區(qū)域內(nèi)事務(wù)。要明確共同財政事權(quán)中央與地方各自承擔(dān)的職責(zé)，將財政事權(quán)履行涉及的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策決定、執(zhí)行實施、監(jiān)督評價等各環(huán)節(jié)在中央與地方間作出合理安排，做到財政事權(quán)履行權(quán)責(zé)明確和全過程覆蓋。

4.激勵地方政府主動作為。通過有效授權(quán)，合理確定地方財政事權(quán)，使基本公共服務(wù)受益范圍與政府管轄區(qū)域保持一致，激勵地方各級政府盡力做好轄區(qū)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)提供和保障，避免出現(xiàn)地方政府不作為或因追求局部利益而損害其他地區(qū)利益或整體利益的行為。

5.做到支出責(zé)任與財政事權(quán)相適應(yīng)。按照“誰的財政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，確定各級政府支出責(zé)任。對屬于中央并由中央組織實施的財政事權(quán)，原則上由中央承擔(dān)支出責(zé)任；對屬于地方并由地方組織實施的財政事權(quán)，原則上由地方承擔(dān)支出責(zé)任；對屬于中央與地方共同財政事權(quán)，根據(jù)基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，區(qū)分情況確定中央和地方的支出責(zé)任以及承擔(dān)方式。