四、遏制“攤大餅”式發(fā)展，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式 

（一）落實(shí)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，發(fā)展通州副中心 

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》）于2015年4月30日由中共中央政治局審議通過，是推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略的綱領(lǐng)性文件。在今后幾年，京津冀地區(qū)將發(fā)生巨大變化，而這巨大變化正是源于這份文件。 

首先，介紹一個(gè)理念——城市發(fā)展模式由單中心向多中心轉(zhuǎn)變。城市布局或城市發(fā)展模式是城市規(guī)劃的一個(gè)重要課題，從單中心、集中式城市結(jié)構(gòu)過渡到多中心、敞開式城市結(jié)構(gòu)是世界大城市發(fā)展的趨勢(shì)。從國(guó)外案例可以看出，世界各國(guó)對(duì)于控制城市“攤大餅”式發(fā)展的通行做法就是建設(shè)新城或副中心。 

英國(guó)。1946年通過《新城法》，掀起了新城建設(shè)運(yùn)動(dòng)。到20世紀(jì)50年代末，離倫敦市中心50公里的半徑內(nèi)建成8個(gè)被稱為倫敦新城的衛(wèi)星城。60年代中期，大倫敦發(fā)展規(guī)劃編制，以期在更大的地域范圍內(nèi)解決倫敦及其周圍地區(qū)經(jīng)濟(jì)、人口和城市的合理均衡發(fā)展的問題。正是從這一時(shí)期開始，以大倫敦地區(qū)為核心，形成了倫敦—伯明翰—利物浦—曼徹斯特城市群，倫敦都市圈由封閉到放射，既形成了具有世界影響力的都市經(jīng)濟(jì)區(qū)，也避免了單中心城市高度集中的城市功能。 

日本東京。在分散首都功能上主要體現(xiàn)在內(nèi)部建設(shè)“七大副都心”，在外部建設(shè)“三大新都心”以及建設(shè)新城和筑波科學(xué)城等方面。 

《規(guī)劃綱要》中一個(gè)重要任務(wù)是將通州建設(shè)成北京市行政副中心。為此，北京將推進(jìn)297個(gè)重大項(xiàng)目建設(shè)，包括軌道交通、高速公路、與中心城區(qū)聯(lián)系通道、公共交通、能源設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，污水、垃圾、河道治理、園林綠化等生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目，環(huán)球影視主題公園、國(guó)家大劇院舞美基地等教育文化項(xiàng)目，以及新建綜合三甲醫(yī)院等醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目。提升新城綜合服務(wù)功能，吸引高端要素聚集和中心城區(qū)人口遷往，并統(tǒng)籌推動(dòng)新城基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)，為形成城市功能由中心城和新城共同支撐的格局創(chuàng)造良好條件。 

2015年11月召開的北京市委十一屆八次全會(huì)上提出，明確在通州建設(shè)市行政副中心，2017年市屬行政事業(yè)單位整體或部分遷入取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。 

“十三五”期間，為了推進(jìn)通州行政副中心建設(shè)，一是要嚴(yán)格控制人口規(guī)模，二是要加快治理交通擁堵，三是要加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，四是要提升精細(xì)化管理水平。同時(shí)，全面落實(shí)疏解非首都功能任務(wù)，統(tǒng)籌利用疏解騰退出來(lái)的空間，主要用于優(yōu)化提升首都核心功能、改善居民生活條件、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、增加公共服務(wù)設(shè)施。

首都的核心功能，即北京作為首都所承擔(dān)的全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心四大功能。其中，科技創(chuàng)新中心是一個(gè)非常重要的新定位，需要用一種國(guó)際視野來(lái)看待。隨著中國(guó)在全球舞臺(tái)上的迅速崛起，黨的十八屆五中全會(huì)中提出的“引領(lǐng)型發(fā)展”成為我國(guó)發(fā)展的新理念。在國(guó)際舞臺(tái)上，中國(guó)要引領(lǐng)發(fā)展，那么，我們的科技創(chuàng)新就要走在世界的前列。中國(guó)經(jīng)過三十多年的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了從世界邊緣到核心的轉(zhuǎn)變。過去，中國(guó)處于世界的邊緣，而現(xiàn)在，中國(guó)成為世界第二經(jīng)濟(jì)大國(guó)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量來(lái)說，中國(guó)正在向世界第一大國(guó)邁進(jìn)，但發(fā)展質(zhì)量又如何呢？又有多少創(chuàng)新呢？所以，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，也是中國(guó)發(fā)展的一個(gè)重要要求。在黨的十八屆五中全會(huì)中提出“五大發(fā)展理念”，把創(chuàng)新放在發(fā)展全局的核心位置，讓創(chuàng)新貫穿黨和國(guó)家一切工作中。北京作為中國(guó)教育資源、科技資源最發(fā)達(dá)的城市，它應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)的科技創(chuàng)新中心，起到引領(lǐng)發(fā)展的作用。因此，為了提升首都的核心功能，就要疏解非首都核心功能。北京的很多非首都核心功能可能會(huì)淡化或者減弱首都核心功能的實(shí)現(xiàn)，疏解非首都核心功能是為了強(qiáng)化、提升、優(yōu)化首都核心功能，從而使它在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)揮更重要的作用。對(duì)于這個(gè)意義，我們應(yīng)當(dāng)有更清醒的認(rèn)識(shí)。 

在通州建設(shè)市行政副中心，是有序疏解北京非首都功能、落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位、融入京津冀協(xié)同發(fā)展的標(biāo)志性工作。按照交通便捷、生態(tài)宜居的要求，把基礎(chǔ)設(shè)施、水生態(tài)廊道、大尺度生態(tài)空間擺在優(yōu)先位置，加快配置教育、醫(yī)療、文化、公園綠地等公共服務(wù)設(shè)施，健全互聯(lián)互通的交通系統(tǒng)，努力創(chuàng)造出更加優(yōu)越的就業(yè)生活環(huán)境，展示國(guó)際一流的和諧宜居之都新形象，發(fā)揮出對(duì)疏解功能的示范帶動(dòng)作用，更好地凝聚全社會(huì)的共識(shí)、調(diào)動(dòng)各方面的積極性。在今后幾年內(nèi)，北京中心城區(qū)將有40萬(wàn)人疏解到通州，這個(gè)任務(wù)是非常艱巨的。 

另外，在通州建設(shè)市行政副中心的過程中，要實(shí)施空間管制，嚴(yán)格控制建設(shè)規(guī)模，嚴(yán)格限定邊緣地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、近郊區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度。劃定城市增長(zhǎng)邊界，避免粗放擴(kuò)張式增長(zhǎng)，走內(nèi)涵式集約發(fā)展之路。同時(shí)，還要避免空間連片發(fā)展，市行政副中心外圍要進(jìn)行空間隔離，加強(qiáng)與城市核心區(qū)的綠化隔離帶建設(shè)，避免由外向內(nèi)、由外向外“攤大餅”式發(fā)展。在這里需要注意的是：首先，要明確邊緣地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、近郊區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的界限；其次，加強(qiáng)綠化隔離帶建設(shè)。這在一些國(guó)家及大城市中都非常關(guān)鍵，也稱為“組團(tuán)式建設(shè)”。 

（二）優(yōu)化城市內(nèi)部功能 

北京有16個(gè)區(qū)，分布的城市功能各不相同?，F(xiàn)在，要優(yōu)化城市內(nèi)部功能，明確區(qū)域主體功能，劃定城市增長(zhǎng)邊界和生態(tài)保護(hù)紅線，明確集中建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和生態(tài)紅線區(qū)，形成“兩線三區(qū)”全域空間管控機(jī)制。制定各區(qū)功能定位和規(guī)劃實(shí)施要點(diǎn)，調(diào)整修改《北京市主體功能區(qū)規(guī)劃》，把城市戰(zhàn)略定位和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)更加細(xì)化，落實(shí)到各區(qū)功能定位和發(fā)展目標(biāo)中。 

（三）城市需要“組團(tuán)式發(fā)展”，也需要產(chǎn)業(yè)支撐 

北京要避免“攤大餅”式發(fā)展，提升城市功能，就要“組團(tuán)式發(fā)展”，同時(shí)還需要產(chǎn)業(yè)支撐。無(wú)論是新城、衛(wèi)星城、副中心都要靠產(chǎn)業(yè)支撐發(fā)展，如果沒有產(chǎn)業(yè)支撐就會(huì)帶來(lái)其他問題。另外，還需要有完善的公共服務(wù)和生活居住條件，還要有森林綠化隔離帶。倫敦新城的建設(shè)目標(biāo)是“既能生活又能工作，內(nèi)部平衡和自給自足”。如果生活、工作不在同一區(qū)域，會(huì)帶來(lái)大量的交通問題。所以，城市新城建設(shè)要能夠生活、工作統(tǒng)一，內(nèi)部平衡和自給自足。東京每個(gè)副都心的辦公、購(gòu)物、休閑、觀光等功能一應(yīng)俱全，還有完善的交通設(shè)施。這就是“組團(tuán)式發(fā)展”，其實(shí)就是各自為政。 

（四）強(qiáng)化法律意識(shí)，出臺(tái)相關(guān)文件

為保證《規(guī)劃綱要》的落實(shí)，要有強(qiáng)烈的法律意識(shí)，制定相關(guān)法律，保障《規(guī)劃綱要》中工作任務(wù)的完成?，F(xiàn)在，《京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃（2015年-2030年）》已經(jīng)上報(bào)等待批復(fù)。這是一個(gè)非常宏大的城際鐵路發(fā)展規(guī)劃。在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，要交通先行，打造“軌道上的京津冀”，這也是《規(guī)劃綱要》中的重要內(nèi)容。只有形成“軌道上的京津冀”，才能帶動(dòng)整個(gè)京津冀聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

另外，我們建議出臺(tái)《北京市行政副中心建設(shè)管理?xiàng)l例》，并經(jīng)北京市人大常委會(huì)批準(zhǔn)執(zhí)行，之后，需要各方嚴(yán)格遵循。

同時(shí)，我們也建議編制新版的《北京城市總體規(guī)劃》。雖然2005年發(fā)布的《北京城市總體規(guī)劃(2004年-2020年)》的時(shí)間還沒有到，但很多內(nèi)容已經(jīng)不適用，特別是《規(guī)劃綱要》的出臺(tái)，對(duì)北京城市的原有規(guī)劃又提出了新的要求。所以，根據(jù)變化的形勢(shì)和任務(wù)的要求，我個(gè)人認(rèn)為有必要編制新版的《北京城市總體規(guī)劃(2016年-2030年)》。當(dāng)然，還需制定其他相關(guān)法律文件。同時(shí)，這些法律文件出臺(tái)后需要我們嚴(yán)格遵循。 

黨的十八屆四中全會(huì)提出建設(shè)法治中國(guó)，政府的各項(xiàng)行為都必須建立在法律的軌道上。所以，有法律做強(qiáng)大的支撐，嚴(yán)格按照法律辦事，會(huì)使整個(gè)城市發(fā)展建立在一個(gè)科學(xué)的軌道上，會(huì)使整個(gè)城市更加充滿活力、更加和諧發(fā)展，同時(shí)提升城市宜居程度和人們的生活品質(zhì)。

（根據(jù)宣講家網(wǎng)報(bào)告整理編輯，

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