作為國家治理現(xiàn)代化的底層微觀設(shè)計(jì)，基層的治理現(xiàn)代化對國家治理現(xiàn)代化具有重要的基礎(chǔ)性支撐作用，直接影響著國家治理現(xiàn)代化的整體績效。但從近兩年我國全面深化改革進(jìn)程的實(shí)踐不難看出，中央層面的治理已具有較為明顯的現(xiàn)代化取向，具體包括頂層設(shè)計(jì)系統(tǒng)化、重點(diǎn)領(lǐng)域制度化和權(quán)責(zé)規(guī)范清晰化等，但在基層治理層面由于種種原因卻仍處于一個(gè)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的階段，不少基層政府仍然沿用傳統(tǒng)管理思維和方式來應(yīng)對基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化所帶來的挑戰(zhàn)和壓力，不能從治理理念以及體制機(jī)制上做出變革，甚至表現(xiàn)出某種程度上強(qiáng)化傳統(tǒng)治理模式的態(tài)勢。當(dāng)前基層治理現(xiàn)代化發(fā)展的相對滯后，既弱化了中央層面治理現(xiàn)代化改革的整體績效，也制約了地方社會(huì)發(fā)展和地方善治的實(shí)現(xiàn)。

三個(gè)主要困境

基層治理現(xiàn)代化，其實(shí)質(zhì)就是要使基層治理體系和基層政府治理能力適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求，有效解決各類現(xiàn)實(shí)問題從而推進(jìn)基層社會(huì)的全面和諧發(fā)展。從當(dāng)前基層社會(huì)所面臨的問題和基層政府治理實(shí)踐來看，三個(gè)方面的困境制約了基層治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

價(jià)值困境，表現(xiàn)為既有權(quán)力結(jié)構(gòu)體系下的被動(dòng)式治理問題。基層治理變革，首先需要回答“為了誰”的問題。但在現(xiàn)有的壓力型體制之下，自上而下的任務(wù)分解和考核擠壓了基層政府本應(yīng)履行的社會(huì)責(zé)任，基層政府不得不將大量精力和資源用來應(yīng)對上級(jí)下派的各種事務(wù)和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)之中。同時(shí)，基層政府作為國家政權(quán)在基層社會(huì)施行的代理人，往往成為民眾利益訴求的最直接對象和民眾不滿情緒的最主要發(fā)泄對象。因此，當(dāng)前基層政府呈現(xiàn)出明顯的被動(dòng)式治理特征，一方面，基層治理首要的是必須完成各類自上而下的任務(wù)安排，另一方面，也需要化解自下而上的各類問題訴求以回應(yīng)上級(jí)對“穩(wěn)定”的考核。在這種任務(wù)導(dǎo)向的被動(dòng)式治理中，現(xiàn)代的治理理念與方式均成為一種純粹策略性的工具選擇，其治理變革缺乏自身的動(dòng)力機(jī)制和外在的保障機(jī)制，這無疑與治理現(xiàn)代化的要求背道而馳。

主體困境，即不同主體間的能力差異以及政府主導(dǎo)與社會(huì)參與的非均衡問題。治理主體多元化是治理現(xiàn)代化的最本質(zhì)特征和重要價(jià)值所在。但在如何面對不斷成長的社會(huì)力量和不斷增多的參與訴求上，一些基層政府明顯能力準(zhǔn)備不足，治理方式上重管制輕協(xié)調(diào)、重堵輕疏的現(xiàn)象仍然普遍存在。而囿于長期參與實(shí)踐的缺失和公民文化發(fā)展的相對滯后，在基層治理中公民的民主素質(zhì)和參與能力也成為制約多元主體合作治理的重要因素。主體困境的另一重要表現(xiàn)形式則是政府主導(dǎo)下的“選擇性參與”問題，即社會(huì)參與的范圍、廣度和深度，很大程度上由基層政府選擇和掌控，在一些非重大事項(xiàng)上政府往往樂意大力動(dòng)員社會(huì)參與，而在一些涉及地方重大利益分配，特別是有可能涉及官民矛盾沖突的決策事項(xiàng)中，社會(huì)的參與往往是不足的，從而難以真正形成多元合作的基層治理格局。由此導(dǎo)致許多基層實(shí)踐創(chuàng)新案例在受到學(xué)界褒揚(yáng)和賦予民主價(jià)值之時(shí)，也被部分學(xué)者毫不客氣地斥之為“民主秀”。

效力困境，人治似乎比法治更“有效”。法治化是基層治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和必然要求，但在問題導(dǎo)向的基層治理實(shí)踐中，依法治理的有效性往往面臨著諸多挑戰(zhàn)。當(dāng)前，很多基層政府一方面苦于應(yīng)對愈發(fā)增多的基層社會(huì)沖突，另一方面卻又將法治視作不能承受之重。“有法就沒法，沒法就有法”“擺平就是水平”的“人治”思維和行為仍然普遍存在。在基層治理實(shí)踐中，一些基層領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人素質(zhì)和能力構(gòu)成了其人格化權(quán)威的基礎(chǔ)，權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制軟化，法治權(quán)威弱化。特別是針對一些棘手的矛盾事件，一些地方政府為了維護(hù)“剛性穩(wěn)定”，往往采用權(quán)力壓制或者無原則賠償以息事寧人的方式，能夠在短時(shí)間內(nèi)“高效”地處理社會(huì)矛盾，卻無法有效確立法治的權(quán)威性并將社會(huì)矛盾納入制度化渠道，必然增加了基層社會(huì)治理和利益博弈的不確定性。