法治評(píng)估首當(dāng)其沖的問題并不是技術(shù)層面的，而是理論層面的。第一個(gè)問題是對(duì)法治的認(rèn)識(shí)，在法治評(píng)估時(shí)抓住哪些法治的基本構(gòu)成要素作為指標(biāo)才有意義，本文選擇規(guī)則之治、平等實(shí)施和良法之治作為法治的基本構(gòu)成要素和法治評(píng)估時(shí)必須考慮的三個(gè)指標(biāo)。作出這樣的選擇不是任意的，不是否定法治構(gòu)成可能還有其他因素，如對(duì)權(quán)力的制約，對(duì)人權(quán)的保護(hù)，社會(huì)秩序與安全，公開性與透明度，而是認(rèn)為其他因素，無(wú)論是形式法治還是實(shí)質(zhì)法治，大體都能包括在這三個(gè)因素中。

第二個(gè)問題是，這些要素是普遍的，還是受到社會(huì)條件制約的、特殊的，如果是受制約的，它們又怎樣影響著法治。目前一些法治評(píng)估往往具有這樣的傾向，把流行的法治概念作為一個(gè)既定的標(biāo)準(zhǔn)，到處適用。從來(lái)沒有考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化有著巨大差異地區(qū)對(duì)法治發(fā)展有不同的要求，法治的受制約性也不同。

法治評(píng)估的類型化建立在法治類型化的基礎(chǔ)上，如果法治只有一個(gè)模式、一種類型，當(dāng)然也就談不上法治評(píng)估的類型化問題。被人們看作法治的基本構(gòu)成要素的規(guī)則之治、平等實(shí)施、良法之治，實(shí)際上都受到社會(huì)條件的制約。規(guī)則之治要考慮社會(huì)穩(wěn)定性程度，不能把穩(wěn)定社會(huì)與迅速變遷社會(huì)的法治混為一談，用穩(wěn)定社會(huì)的法治為標(biāo)準(zhǔn)衡量迅速變遷社會(huì)的法治，而需要把這兩類法治類型化，要特別關(guān)注迅速變遷社會(huì)用什么方法解決改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，解決改革和法治的關(guān)系；平等實(shí)施要考慮社會(huì)資源的充分性，不能把資源充分與資源短缺社會(huì)的法治混為一談，用資源充分社會(huì)的法治為標(biāo)準(zhǔn)衡量資源短缺社會(huì)的法治，而需要把它們類型化，要特別關(guān)注資源相對(duì)短缺社會(huì)尋找什么替代性的解決糾紛機(jī)制，低成本、高效率地解決問題；良法之治要考慮政治制度和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的差異，不能把不同政治制度國(guó)家的法治混為一談，以致把西方社會(huì)的法治作為政治制度完全不同的社會(huì)的法治改革導(dǎo)向，這里同樣需要作類型化處理，要特別關(guān)注非西方國(guó)家用什么方式解決權(quán)力濫用、侵犯人權(quán)的問題。

當(dāng)然，法治不是一個(gè)只有特殊性而沒有普遍性的完全地域性的概念，但問題在于什么是普遍性，普遍性建立在什么基礎(chǔ)之上。如果以規(guī)則為中心，建立在某種特殊的法律制度基礎(chǔ)上，甚至認(rèn)為離開這種制度就不可能談法治，這必然導(dǎo)致某類國(guó)家或制度中心論，懷疑或否定其他國(guó)家依靠自己制度實(shí)現(xiàn)法治的能力。如果我們換一個(gè)視角，以問題為中心，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”是無(wú)論有什么樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)、處在什么社會(huì)發(fā)展時(shí)期的世界各國(guó)所面臨的普遍問題。一個(gè)堅(jiān)持法治的國(guó)家，無(wú)論什么政治制度，何種意識(shí)形態(tài)，都不允許濫用權(quán)力。從國(guó)際視角，不同社會(huì)結(jié)構(gòu)的國(guó)家或地區(qū)之間法治的差別并不在于是否對(duì)權(quán)力進(jìn)行控制，而在于對(duì)權(quán)力控制的方式。恰恰由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的差別，它們?cè)诳刂茩?quán)力濫用上所采取的方式，擁有的制度和機(jī)制是不同的。這里的共同性不是建立在這種或那種制度的基礎(chǔ)上，而是建立在問題的基礎(chǔ)上。法治評(píng)估必須注意各國(guó)治理結(jié)構(gòu)的差別，一個(gè)國(guó)家用法律解決的問題，另一個(gè)國(guó)家可能用其他的方法解決；一個(gè)國(guó)家用這種制度解決的問題，另一個(gè)國(guó)家可能用另一種制度解決。對(duì)法治評(píng)估來(lái)講，治理效果比治理體系的評(píng)價(jià)更重要。治理效果評(píng)價(jià)不在于采取什么特定的制度，而在于無(wú)論采取何種制度是否能把權(quán)力濫用控制住，能控制住就應(yīng)該得到好評(píng)，反之就不會(huì)受到好評(píng)。

在我國(guó)，把法治評(píng)估上升到國(guó)家層面，作為黨中央的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略部署，是從黨的十八屆三中全會(huì)開始的。我國(guó)法治評(píng)估服務(wù)于實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國(guó)的整體戰(zhàn)略。三中全會(huì)把建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)作為建設(shè)法治中國(guó)的工具；四中全會(huì)提出建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和法治國(guó)家的總目標(biāo)，法治體系包括法律規(guī)范體系、實(shí)施體系、監(jiān)督體系、保障體系和黨內(nèi)法規(guī)體系五個(gè)方面，從而奠定了我國(guó)法治評(píng)估的基本框架，把法治建設(shè)的成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)踐的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。我國(guó)法治建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的整體規(guī)劃的一部分，要特別注重科學(xué)性。如果指標(biāo)體系建立得不科學(xué)，對(duì)法治建設(shè)不但不能起到促進(jìn)作用，甚至?xí)斐烧`導(dǎo)。這對(duì)于黨政主導(dǎo)、建設(shè)導(dǎo)向的法治評(píng)估尤其如此。所謂科學(xué)的法治評(píng)估，不僅意味著法治評(píng)估選擇什么指標(biāo)的恰當(dāng)性，各項(xiàng)指標(biāo)的含義和關(guān)系、權(quán)重的合理性，使法治評(píng)估反映法治建設(shè)的實(shí)際，反映法治建設(shè)的總體布局，(35)更重要的或首當(dāng)其沖的是法治建設(shè)本身要符合社會(huì)發(fā)展水平和社會(huì)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)。正像習(xí)近平同志所說的，“圍繞中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，體現(xiàn)推進(jìn)各領(lǐng)域改革發(fā)展對(duì)提高法治水平的要求，而不是就法治論法治”。(36)也就是說，把一個(gè)國(guó)家法治的發(fā)展水平和社會(huì)發(fā)展水平、社會(huì)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)密切聯(lián)系起來(lái)，應(yīng)該成為中國(guó)法治評(píng)估的指導(dǎo)思想。

中國(guó)的法治評(píng)估當(dāng)然可以借鑒其他國(guó)家或國(guó)際組織法治評(píng)估的有益經(jīng)驗(yàn)，但絕不能把外國(guó)的法治理念和模式作為中國(guó)法治評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，而必須立足中國(guó)的法治建設(shè)的實(shí)踐。中國(guó)社會(huì)主義法治像一切法治一樣，把規(guī)則之治，良法之治，法律的平等實(shí)施作為法治所固有的內(nèi)容，但是中國(guó)所處的改革開放的歷史環(huán)境，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，特別是以中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為基本特征的中國(guó)政治制度，又給法治建設(shè)帶來(lái)了與其他類型的社會(huì)不同的內(nèi)容。堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民主體地位，法律面前人人平等，依法治國(guó)與以德治國(guó)相結(jié)合，從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，這些中國(guó)法治建設(shè)中長(zhǎng)期積累的基本經(jīng)驗(yàn)和原則賦予法治以新的含義，從而必然使法治評(píng)估具有鮮明的中國(guó)特色。

(朱景文，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授)