三、法治評(píng)估：法律平等實(shí)施的受制約性

法治不僅意味著規(guī)則之治，有一套文本意義上的法律，更重要的是這些法律能夠得到有效實(shí)施。(19)如果法律得不到實(shí)施，規(guī)則制定的再多、再好，也只不過(guò)是一張廢紙?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)把堅(jiān)持法律面前人人平等作為依法治國(guó)的基本原則，足以表明法律平等實(shí)施、反對(duì)特權(quán)作為法治評(píng)估指標(biāo)的意義。人們是否受到平等對(duì)待，人們的生命權(quán)、自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)是否受到平等保護(hù)，犯罪嫌疑人、在押犯是否受到公正審判、不受酷刑、免于歧視等等，都反映出法治、法律平等實(shí)施的水平。

法律的平等實(shí)施是法治的重要特征。所謂平等實(shí)施包括主體的平等、空間上的平等和時(shí)間上的平等。主體的平等即法律面前人人平等，無(wú)論出身、等級(jí)、社會(huì)地位、種族、民族、年齡、性別、受教育程度、居住年限上的差別如何，在適用法律上一律平等。每個(gè)人都應(yīng)該平等地享有基本權(quán)利和自由，同樣的違法犯罪行為，不能因人而異地處理?？臻g平等，即在一國(guó)范圍內(nèi)，無(wú)論城市還是農(nóng)村、東部還是西部、大城市還是小城市、發(fā)達(dá)地區(qū)還是貧窮地區(qū)，都應(yīng)該受到平等的對(duì)待。同樣的違法犯罪，不能不同地區(qū)有不同的處理結(jié)果。時(shí)間平等，即在法律沒(méi)有變更的情況下，同類的行為在法律的處理或制裁上，不能因時(shí)間的不同而不同，不能一個(gè)時(shí)候獎(jiǎng)勵(lì)得多，另一個(gè)時(shí)候獎(jiǎng)勵(lì)得少；一個(gè)時(shí)候處罰得輕，另一個(gè)時(shí)候處罰得重。

但是，平等實(shí)施不是絕對(duì)的。法治的最終目標(biāo)在于公正，如果平等實(shí)施帶來(lái)更大的不公正，就需要用差別對(duì)待的原則加以補(bǔ)充。(20)

首先，主體差別對(duì)待。“法律面前人人平等”是法治的基本原則，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，人又是不平等的。不同的人不同對(duì)待恰恰也是現(xiàn)代法治的一個(gè)重要特征。對(duì)女性、窮人、少數(shù)族群、殘疾人等弱勢(shì)群體的特殊對(duì)待，是當(dāng)代世界各國(guó)所面臨的突出問(wèn)題。差別對(duì)待原則在有關(guān)就業(yè)、招生、勞動(dòng)和社會(huì)保障、個(gè)人所得稅、社會(huì)責(zé)任等法律領(lǐng)域是最基本的原則。法律平等實(shí)施的意義不僅是形式上的平等，而且在于努力實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的平等，保證法律對(duì)于所有人來(lái)說(shuō)都是可接近的，包括立法、執(zhí)法和司法的可接近、便利，看得懂法律，請(qǐng)得起律師，打得起官司。保證司法便利、司法暢通，對(duì)弱勢(shì)群體實(shí)行法律援助，是保證司法公正、公平對(duì)待的基本原則。

其次，空間上差別對(duì)待。任何行為無(wú)論發(fā)生在何地都應(yīng)平等對(duì)待固然是法治的基本原則，但是由于不同地區(qū)的情況千差萬(wàn)別，國(guó)家在法律上對(duì)經(jīng)濟(jì)、文化落后的地區(qū)給予特殊的對(duì)待，不使不同地區(qū)之間的差別進(jìn)一步擴(kuò)大，也是當(dāng)今世界不同國(guó)家經(jīng)常采取的法律政策。在中國(guó)，西部地區(qū)、老少邊窮地區(qū)、東北老工業(yè)基地、少數(shù)民族地區(qū)的特殊發(fā)展戰(zhàn)略，正是建立在不同地區(qū)不同對(duì)待的原則基礎(chǔ)上的。中國(guó)改革開(kāi)放在經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)行特殊政策，取得了良好的效果。某些全國(guó)性的法律在特區(qū)可以不實(shí)施，某些在全國(guó)不實(shí)施的法律在特區(qū)可以實(shí)施，也是建立在差別對(duì)待的基礎(chǔ)上的。推而廣之，對(duì)不同產(chǎn)業(yè)的差別對(duì)待，也是這一原則的體現(xiàn)。在國(guó)際環(huán)境治理領(lǐng)域“差別而共同的原則”是對(duì)待發(fā)展程度不同的國(guó)家的基本精神。

最后，時(shí)間上差別對(duì)待。社會(huì)形勢(shì)是發(fā)展變化的，同樣的違法犯罪，在不同時(shí)間的社會(huì)危害程度不同。因此在法律所規(guī)定的幅度內(nèi)，有時(shí)會(huì)處理輕一些，有時(shí)會(huì)處理重一些，這是世界各國(guó)在適用法律時(shí)的通例。否則，法律適用難以達(dá)到最佳的社會(huì)效果。比如暴恐活動(dòng)嚴(yán)重危害了人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)它們的嚴(yán)打措施，就屬于差別對(duì)待的原則。(20)

平等適用需要有人力、物力、財(cái)力等一系列條件的保證，在物質(zhì)保證不足的前提下，只能是有選擇的適用，對(duì)有的人適用、對(duì)有的人不適用，對(duì)有的地方適用、對(duì)有的地方不適用，有些時(shí)候適用、有些時(shí)候則不適用。人們所詬病的“選擇性執(zhí)法”、“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”、執(zhí)法不嚴(yán)與司法不公，固然和司法、執(zhí)法的腐敗、地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義等因素有關(guān)，但是也必須看到，物質(zhì)保障的不足，沒(méi)有足夠的警力、辦案力量，缺乏良好的裝備，辦案經(jīng)費(fèi)不足等物質(zhì)因素也嚴(yán)重制約著嚴(yán)格執(zhí)法的落實(shí)。當(dāng)前，我國(guó)司法改革把解決司法經(jīng)費(fèi)不足作為一項(xiàng)重要司法保障措施，是十分必要的。因?yàn)橐龅絿?yán)格依法辦事，做到法律平等適用，沒(méi)有物質(zhì)保障只能是空談。就我國(guó)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的省份一般都有相對(duì)比較好的司法經(jīng)費(fèi)保證，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的地區(qū)，司法經(jīng)費(fèi)尤其顯得不足。我國(guó)公檢法司等法律適用機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源包括兩部分，一部分是中央財(cái)政，另一部分是地方財(cái)政。其中對(duì)公檢法司的投入占中央財(cái)政的比例為1％左右，而占地方財(cái)政的6％到7％。中央財(cái)政與地方財(cái)政實(shí)行“分灶吃飯”的原則。中央財(cái)政主要用于中央一級(jí)的公檢法司機(jī)關(guān)的投入，對(duì)地方投入的比例有限；地方公檢法司的投入主要來(lái)源于地方財(cái)政。地方公檢法司的支出，除了通過(guò)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的方式由中央財(cái)政補(bǔ)貼，絕大多數(shù)要靠地方財(cái)政。因此，地方財(cái)政狀況越好的省份，對(duì)公檢法司的投入越高，法律資源越充實(shí)；反之，地方財(cái)政狀況越差的省份，對(duì)公檢法司的投入越少，法律資源越貧乏。

法治的物質(zhì)保障固然重要，但是在許多情況下，法治的水平如何并不完全決定于物質(zhì)力量的充足與否。嚴(yán)格執(zhí)法離不開(kāi)物質(zhì)力量，但是只靠物質(zhì)力量，只靠國(guó)家強(qiáng)制力是不行的。全面推進(jìn)依法治國(guó)不能僅僅著眼于以國(guó)家意志和國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的立法、執(zhí)法、司法建設(shè)，還必須強(qiáng)調(diào)精神層面的建設(shè)，離開(kāi)廣大人民群眾的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰，法律的權(quán)威不可能真正樹(shù)立起來(lái)。正是在這種意義上，人們的法治信仰程度，國(guó)家權(quán)力，包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的公信力如何，反映了人民對(duì)法律和公權(quán)力的信任度，是法治評(píng)估十分重要的內(nèi)容。