五、法治之法的辨析

法治之法是指國家的法律，所謂法治也是指依照國家法律的治理，這似乎是沒有爭議的。但是，在進行法治評估時，涉及有著不同社會結(jié)構(gòu)、社會條件和傳統(tǒng)的國家、地區(qū)的比較，經(jīng)常會遇到這樣的現(xiàn)象，如果在一個國家用一種法律解決的問題，在另一個國家用另一種法律甚至非法律的方法解決，但達到同樣甚至更好的效果，在進行法治評估時，應如何評價？這里我們必須回到文章開頭時所提出的問題，即規(guī)則之治的規(guī)則究竟指什么？顯然不是一切規(guī)則都屬于法治之法的范圍，法治之法只應包括與國家相聯(lián)系的規(guī)則，即國家制定或認可并得到國家強制力保證的行為規(guī)則。而對于其他社會規(guī)則，無論是社會團體規(guī)范、政黨章程，還是村規(guī)民約、道德規(guī)范等等，則不屬于作為法治的規(guī)則之治的范圍。但是，這種區(qū)分是以法律規(guī)則與非法律規(guī)則有著十分明晰的界限為前提的。而在現(xiàn)實社會中，特別是在進行國際比較時，這種界限有時并不是那樣非此即彼的。

就民間習慣而言，如在解決青少年的不法行為時，有的國家制定了青少年不法行為矯正法，通過法院解決，甚至還專門建立了青少年法庭，有的國家則把青少年不法行為放到社區(qū)、家庭，由它們來處理，也根本沒有制定這類法律。在法治評估時，顯然不能簡單地以是否有青少年不法行為矯正法、是否設立青少年法庭為依據(jù)，如果沒有設立這類法律機制的國家，通過其他機制使青少年不法行為得到更好的、更有效的控制，青少年犯罪率和重新犯罪率都更低，那么把它作為法治評估的依據(jù)顯然要比單純地以法律機制是否健全為依據(jù)客觀得多。面對這類問題，單純地依賴于一種法治模式會遇到尷尬。如果法治評估只以國家正式制定的法律為準，把通過民間習俗解決視為非法治的，這種評估的結(jié)果明顯是不科學的。換句話說，法治之法不應只局限在制定法的范圍內(nèi)，國家認可的習慣即習慣法，是法律淵源，當然它們應該享有法治之法的名分。

就執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)而言，黨內(nèi)法規(guī)本身不具有國家意志性和國家強制性，不屬于法律的范圍，黨的政治綱領、指導思想、組織結(jié)構(gòu)等等，如果它們純粹屬于黨內(nèi)問題，與國家法律無關(guān)，則不屬于法治的領域。執(zhí)政黨和任何其他黨派、社會組織一樣，必須遵從法治原則，沒有超越于法律之上的特權(quán)，必須在憲法法律的范圍內(nèi)活動。但是黨內(nèi)法規(guī)與法治的關(guān)系在多黨制和共產(chǎn)黨領導的體制下是不同的。在西方多黨制條件下，無論執(zhí)政黨還是在野黨，“黨在法之下”，多黨制保證法律凌駕于反對黨和執(zhí)政黨之上。而在我國，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，不存在作為反對黨的其他黨派，保證法治實施的政治制度不是來自多黨制，而是來自作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨自身，共產(chǎn)黨是否能把依法治國作為治國理政的基本方略，帶頭守法，共產(chǎn)黨是否從嚴治黨是保證法治實施最重要的力量。黨的領導是中國特色社會主義法治與西方法治的最主要區(qū)別。黨領導憲法法律的制定與實施，黨也要在憲法法律的范圍內(nèi)活動。在這樣的問題上，顯然不能認為只有一種建立在多黨制基礎上的法治模式，在中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作、政治協(xié)商制度下就不可能產(chǎn)生一種新的法治模式。正因為如此，黨內(nèi)法規(guī)體系對于中國的法治評估具有極其重要的意義。

十八屆四中全會《決定》把黨內(nèi)法規(guī)體系納入到法治體系的范圍內(nèi)，是一個十分引人關(guān)注的變化。依法治國與依規(guī)治黨是兩個具有高度統(tǒng)一性的領域，這種統(tǒng)一性不僅表現(xiàn)在依法治國是執(zhí)政黨的治國方略，而且表現(xiàn)在依規(guī)治黨為依法治國提供了重要的政治保證、思想保證和組織保證。執(zhí)政黨的方針、政策涵蓋政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明等各個領域，把黨的主張通過法律程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵荆∏∈屈h內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)變?yōu)閲曳傻倪^程。很難把黨的方針政策與國家法律分開，簡單認為黨的方針政策是存在于國家法律之外的東西。相反，它們是指引、保證和監(jiān)督依法治國的最重要的力量，貫穿在法治之中。

不錯，黨內(nèi)法規(guī)有自己的特殊性，對黨員提出更高要求，“黨紀嚴于國法”，但是所有這些要求都是圍繞著如何更好地保證依法治國、依法執(zhí)政所提出的。在政治上，共產(chǎn)黨員必須保持與黨中央的一致性是政治紀律，是超越于法律對公民的要求的，不遵守政治紀律，必須受到黨紀的處罰。特別是黨把依法治國確定為治國理政的基本方略，強調(diào)在政治上與黨中央保持一致性，對全面推進依法治國的意義是非常明顯的。在思想領域，雖然我國憲法和法律堅持以馬克思主義為指導，提倡社會主義核心價值觀，但是法律不能強迫人們信仰什么，不信仰什么，不能規(guī)定人們怎么思想。而信仰馬克思主義是對黨員的要求，因為共產(chǎn)黨是一個信仰馬克思主義的集團。作為執(zhí)政黨，對于不信仰共產(chǎn)主義的黨員干部，對于意志消沉、紙醉金迷、喪失為人民服務的精神的黨員，必須按照黨紀從嚴處理。在組織領域，雖然各級、各類干部，人大、政府、法院、檢察院系統(tǒng)的主要領導人的產(chǎn)生都要經(jīng)過相應的法律程序，但是黨管干部是基本原則，保證黨所提出的人選經(jīng)過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領導人員，是黨的組織領導的重要體現(xiàn)。在該領域，如果只注意法律的有關(guān)任免規(guī)則，而不注意黨規(guī)，顯然對中國法治的認識是不全面的。從反面來說，在干部任用上，不講規(guī)矩，沒有透明度，任人唯親，跑官買官，帶病提拔，對依法治國所造成的危害是有目共睹的。“徒法不足以自行”，沒有堅決貫徹依法治國方略和依法執(zhí)政能力的干部，社會主義法治就是一句空話。在反腐領域，雖然國家的司法機關(guān)，法院、檢察院、公安機關(guān)，政府的監(jiān)察、審計機關(guān)，都起著重要的作用，但是“紀在法前”，看不到黨的紀律檢察機關(guān)在反腐中的意義，尤其是在權(quán)力過分集中的現(xiàn)象還相當普遍，一把手的權(quán)力很難監(jiān)督的情況下，這種認識顯然也是非常表面的。

正因為如此，執(zhí)政黨是否依法治國、依法執(zhí)政，是否能做到領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法是衡量法治中國的決定性指標，而科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法則是執(zhí)政黨依法治國在不同領域的體現(xiàn)。也就是說，如果共產(chǎn)黨不把依法治國、依法執(zhí)政作為治國理政的基本方略和基本方式的話，不從嚴治黨，法治評估的其他指標都無實質(zhì)意義。

上述情況在一國范圍內(nèi)不難理解，這是該國的“政治生態(tài)”。但是在進行不同國家之間的法治評估時，如果完全以一種法治模式為標準，而無視其他法治模式的存在，無視這樣一個最基本的事實，即一個國家用法律解決的問題而另一個國家完全可能用其他方式解決，評估的結(jié)果必然是不科學的。這涉及各個國家的治理結(jié)構(gòu)的差別，國家法律在整個治理結(jié)構(gòu)中的地位和作用的差別，涉及不同的社會結(jié)構(gòu)。也就是說，在對有著不同社會制度、社會結(jié)構(gòu)的國家做法治評估時，法治之“法”應做廣義理解，不僅包括國家的法律，還應包括實際起法律作用的民間習俗、執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)。所謂法治評估，從國際的視角，其實是國家治理的評估，即國家通過不同方式控制權(quán)力濫用、保證基本權(quán)利、維護社會秩序的水平。