四、法治評(píng)估：良法之治的受制約性

法治不僅僅是規(guī)則之治和法律的平等實(shí)施，良法是法治的前提，也是法治評(píng)估的重要指標(biāo)。亞里士多德認(rèn)為，法治應(yīng)包含兩層含義，“一層含義是公民恪守已頒布的法律，另一層含義是公民所遵從的法律是制訂得優(yōu)良得體的法律。”(27)中國(guó)的儒家歷來(lái)強(qiáng)調(diào)禮、樂(lè)、德、教對(duì)刑、政的指引作用，所謂“禮樂(lè)不興，則刑罰不中，刑罰不中，則民無(wú)所措手足”，(28)他們反對(duì)嚴(yán)刑峻法，濫殺無(wú)辜，“無(wú)罪而殺士，則大夫可以去；無(wú)罪而戮民，則士可以徙”。(29)法律的惡與善同樣構(gòu)成一個(gè)坐標(biāo)，衡量作為法治基準(zhǔn)的法律的價(jià)值。法律是否保護(hù)人權(quán)，維護(hù)社會(huì)基本秩序、防止犯罪，公權(quán)力的濫用是否得到有效控制，是否能減少以致杜絕腐敗等等，在法治評(píng)估中都是判斷法治狀態(tài)、良法之治不可或缺的內(nèi)容。

什么是良法？就對(duì)良法的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)而言，主要包括三種：

第一種是科學(xué)評(píng)價(jià)，即法律是否科學(xué)，評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)是真是假。比如食品安全標(biāo)準(zhǔn)、藥品安全標(biāo)準(zhǔn)、建筑質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，等等，評(píng)價(jià)有關(guān)法律是否科學(xué)就看它們是否符合上述科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。

第二種是現(xiàn)實(shí)評(píng)價(jià)，即法律是否符合現(xiàn)實(shí)，評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)是符合現(xiàn)實(shí)還是不符合現(xiàn)實(shí)。值得注意的是，當(dāng)我們判斷一個(gè)法律是否為良法時(shí)，有時(shí)并不能單純以科學(xué)與否為標(biāo)準(zhǔn)，比如北京禁放煙花爆竹的地方法規(guī)，美國(guó)禁酒令，都屬于此類。如果單純從科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，它們無(wú)疑都是科學(xué)的，因?yàn)槿挤艧熁ū駮?huì)帶來(lái)空氣污染，帶來(lái)人身和財(cái)產(chǎn)的損害；喝酒，特別是醉酒會(huì)影響身體健康，影響正常的工作和生活秩序。但是從現(xiàn)實(shí)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，它們都是不完全符合現(xiàn)實(shí)的，這里既包含著民俗、人們長(zhǎng)期養(yǎng)成的生活習(xí)慣，又有著文化的內(nèi)涵。人們甚至把那些只符合科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)但不符合現(xiàn)實(shí)標(biāo)準(zhǔn)的法律稱為“惡法”。(30)

第三種是價(jià)值評(píng)價(jià)，即法律是否符合某種價(jià)值觀念、意識(shí)形態(tài)或歷史傳統(tǒng)。無(wú)論在歷史上還是現(xiàn)實(shí)中，由于人們所受價(jià)值觀念和意識(shí)形態(tài)的不同，特別是社會(huì)的政治制度的差異，對(duì)不同法律通常會(huì)有截然不同的評(píng)價(jià)。

法治評(píng)估，無(wú)論是科學(xué)評(píng)價(jià)、現(xiàn)實(shí)評(píng)價(jià)還是價(jià)值評(píng)價(jià)，都取決于是否能達(dá)成共識(shí)。就科學(xué)評(píng)價(jià)而言，一種標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)往往引起很多爭(zhēng)議，如目前關(guān)于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的爭(zhēng)論。更何況有的科學(xué)問(wèn)題，如果加上利益成分，科學(xué)的天平向利益集團(tuán)傾斜，引起的爭(zhēng)論就會(huì)更大。就現(xiàn)實(shí)評(píng)價(jià)而言，一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是否符合現(xiàn)實(shí)，往往也是眾說(shuō)紛紜，尤其是當(dāng)現(xiàn)實(shí)既包含著保守的成分也包含著改革的基因時(shí)，究竟什么是現(xiàn)實(shí)的，有時(shí)也很難有定論。其實(shí)，科學(xué)評(píng)價(jià)和現(xiàn)實(shí)評(píng)價(jià)都包含著價(jià)值因素，都包含著評(píng)價(jià)者的價(jià)值偏好，所謂達(dá)成共識(shí)就是在各種價(jià)值偏好中求得最大公約數(shù)。就價(jià)值評(píng)價(jià)而言，所引起的爭(zhēng)議比科學(xué)評(píng)價(jià)、現(xiàn)實(shí)評(píng)價(jià)更大，因?yàn)閮r(jià)值評(píng)價(jià)恰恰是從某種價(jià)值立場(chǎng)出發(fā)對(duì)法治狀況所作出的評(píng)價(jià)。但價(jià)值評(píng)價(jià)不意味著法治評(píng)估的不可能性，這里的問(wèn)題同樣是怎樣在各種不同的價(jià)值立場(chǎng)中求得最大公約數(shù)。

就一個(gè)國(guó)家的憲法體制而言，無(wú)論是不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、不同政黨的關(guān)系，還是宗教與政府之間的關(guān)系，當(dāng)今世界都存在著不同的憲法模式。就不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系而言，存在著三權(quán)分立的模式、集權(quán)模式、人民代表大會(huì)模式等；就中央與地方關(guān)系而言，存在聯(lián)邦制模式和單一制模式，還存在中國(guó)這樣的民族自治地方和一國(guó)兩制的模式等；就不同政黨之間的關(guān)系而言，存在兩黨制、多黨制、一黨制、一黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制等不同模式；就政教關(guān)系而言，存在著政教合一與政教分離的不同模式，而政教合一體制也存在著宗教權(quán)力與世俗權(quán)力的分權(quán)和宗教權(quán)力完全控制世俗權(quán)力等不同模式。這些模式實(shí)際都決定于它們所采取的社會(huì)政治體制。

在這些憲法體制之間，一種體制經(jīng)常會(huì)對(duì)另一種體制作否定性評(píng)價(jià)，從一種體制出發(fā)，把另一種體制的憲法、法律看作是“惡法”。比如，按照西方法治理論的邏輯，在宗教政治和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的體制下，根本不可能有真正的法治。因此，在法治評(píng)估中，所有實(shí)行西方政治制度的國(guó)家的得分必定高，而實(shí)行其他政治制度的國(guó)家得分必定低。例如，在WJP對(duì)全球99個(gè)國(guó)家和地區(qū)的法治評(píng)估中，得分最高的是西歐和北美24國(guó)，平均排名在18.7位；其次是亞太地區(qū)15國(guó)，平均排名為41.7位；中東北非7國(guó)，平均排名51.9位；東歐中亞地區(qū)13國(guó)，平均排名59.6位；拉美和加勒比地區(qū)16國(guó)，平均排名63.3位；撒哈拉以南非洲18國(guó)，平均排名70.3位；南亞地區(qū)6國(guó)排名最后，平均排名76.2位。(31)實(shí)行其他社會(huì)政治制度的國(guó)家，受西方體制影響的程度決定著它們法治評(píng)估的高低。例如，WJP對(duì)亞太地區(qū)15國(guó)(地區(qū))的排名，雖然該報(bào)告稱亞太地區(qū)是除了西歐北美之外法治評(píng)估排名最高的地區(qū)，但是這種高排名不是由于傳統(tǒng)的亞太地區(qū)文化、經(jīng)濟(jì)和政治因素所決定的，而是根據(jù)受西方影響程度大小決定的。受西方制度影響最大的新西蘭(全球排名第6位)，澳大利亞(第8位)，新加坡(第10位)，日本(第12位)，韓國(guó)(第14位)，香港(第16位)，而其他國(guó)家則多數(shù)排在中后位置，包括馬來(lái)西亞(第35位)，印尼(第46位)，泰國(guó)(第47位)，蒙古(第51位)，菲律賓(第60位)，越南(第65位)，排在全球后1/3的包括中國(guó)(第76位)，緬甸(第89位)，柬埔寨(第91位)。(32)按照這樣的指標(biāo)體系，由此得出的結(jié)論必然是，法治只能和一種政治體制相聯(lián)系。

就當(dāng)代政治制度而言，社會(huì)主義制度、資本主義制度是兩個(gè)影響范圍最大的政治制度，每一種制度的覆蓋面都有幾億以至十幾億人口，存續(xù)的時(shí)間從上百年到幾個(gè)世紀(jì)。在世界范圍內(nèi)對(duì)這些國(guó)家法律的評(píng)價(jià)必然會(huì)涉及意識(shí)形態(tài)、歷史傳統(tǒng)和社會(huì)制度問(wèn)題，在什么是良法的問(wèn)題上很難達(dá)成一致的意見(jiàn)。但是，必須承認(rèn)一國(guó)人民選擇什么樣的社會(huì)制度各有各自的道理，完全是一國(guó)人民自己的事。各種文化包括制度文化不應(yīng)該有孰優(yōu)孰劣之分。另一方面，不同政治制度又有共同性，就控制權(quán)力濫用而言，任何制度都不允許權(quán)力得不到控制，為所欲為。權(quán)力能夠得到有效的控制，就是“良法之治”。反之，權(quán)力得不到有效控制，為所欲為，就不是“良法之治”。

一般來(lái)說(shuō)，不同政治制度的差別不在于權(quán)力是否能得到控制，而在于控制權(quán)力的方式。在資本主義條件下表現(xiàn)為立法、行政和司法，執(zhí)政黨和在野黨，中央和地方的分權(quán)，權(quán)力之間的制約與平衡；但在各類權(quán)力之間不平衡、一權(quán)獨(dú)大時(shí)，權(quán)力就得不到控制。在伊斯蘭制度下，表現(xiàn)為神權(quán)對(duì)政權(quán)的制約，所有世俗法律必須遵循伊斯蘭教義；但是在二者之間不平衡，神權(quán)不僅僅指導(dǎo)、監(jiān)督世俗權(quán)力，而且完全代替或控制世俗權(quán)力時(shí)，神權(quán)變成不受任何控制的權(quán)力，神權(quán)對(duì)政權(quán)的監(jiān)督毫無(wú)疑義。而在社會(huì)主義條件下，則表現(xiàn)為執(zhí)政黨對(duì)政權(quán)的監(jiān)督和依法執(zhí)政，黨領(lǐng)導(dǎo)立法，保證執(zhí)法，支持司法，帶頭守法；但是，當(dāng)執(zhí)政黨不依法執(zhí)政，一言可以立法，一言可以廢法，以領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，以領(lǐng)導(dǎo)人的想法和注意力的改變而改變時(shí)，權(quán)力同樣得不到有效控制。

就社會(huì)主義制度而言，毋庸諱言，既存在著奉行法治的社會(huì)主義，也存在著沒(méi)有或很少法治的社會(huì)主義。缺少法治是由多種因素引起的，其中主要原因和社會(huì)主義制度還處在過(guò)渡時(shí)期、探索階段，還沒(méi)有定型有著直接關(guān)系。因此才發(fā)生了像蘇聯(lián)20世紀(jì)30年代的肅反和中國(guó)20世紀(jì)60年代的“文化大革命”這樣完全背離民主與法治的事件。這種現(xiàn)象當(dāng)然和對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的盲目崇拜、人治有著直接的聯(lián)系，但是也有社會(huì)結(jié)構(gòu)方面的深層原因。列寧在十月社會(huì)主義革命勝利初期曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“顯然，在軍事進(jìn)攻的情況下，在蘇維埃政權(quán)被人掐住脖子的時(shí)候，如果我們把這項(xiàng)任務(wù)放在第一位，那我們就是書(shū)呆子，就是把革命當(dāng)兒戲，而不是干革命。我們的政權(quán)愈趨向穩(wěn)固，民事流轉(zhuǎn)愈發(fā)展，就愈需要提出加強(qiáng)革命法制這個(gè)堅(jiān)定不移的口號(hào)”。(33)換句話說(shuō)，法治和社會(huì)的穩(wěn)定性程度，與處在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期、大規(guī)模的急風(fēng)暴雨般的階級(jí)斗爭(zhēng)時(shí)期，還是處在和平建設(shè)時(shí)期有著直接的關(guān)系。在改革開(kāi)放初期，鄧小平在廢除以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱，提出以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的同時(shí)也曾經(jīng)反復(fù)告誡，在新的歷史條件下不能采取過(guò)去搞群眾運(yùn)動(dòng)的辦法，而要遵循社會(huì)主義法制原則，學(xué)會(huì)使用法律武器。這是現(xiàn)在和今后發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制的過(guò)程中要求我們必須盡快學(xué)會(huì)處理的新課題。(34)在中國(guó)特色社會(huì)主義制度以及體現(xiàn)這種制度的法律體系已經(jīng)形成的今天，把法治與社會(huì)主義相結(jié)合是必然的選擇。