（3）體制機制的掣肘是“城市病”產生的深層次原因

體制機制的概念很廣，我覺得有兩條值得說一下。第一，財稅體制。我國實行的分稅制財政體制，以行政單位為單元來進行經濟社會的組織。這個體制最大的好處就是激發(fā)各地政府的積極性，缺陷在于如果沒有嚴格的體制機制做約束的話，就容易形成粗放式、攀比式的追求GDP的盲目發(fā)展。這是體制不足的地方。第二，規(guī)劃。我們的規(guī)劃往往沒有像西方國家的規(guī)劃那么嚴肅，它不斷被突破、被修改，甚至領導的權力在影響規(guī)劃的實施。1998年，北京提出首都經濟概念，其本質是知識經濟，核心是高薪技術產業(yè)。北京的“十二五”規(guī)劃中提出了高端、高效、高輻射，后來總書記又提出了高精尖經濟結構，這些概念對于北京的發(fā)展來說都是非常好的。但是，我們通過調查研究就會發(fā)現(xiàn)，到了區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級的時候，很難把這些思路真正落實到位，因為他們有他們的任務。這么多人涌到北京來，面對城鎮(zhèn)化的需求，就要發(fā)展醫(yī)院、學校，怎么辦呢？只能有高端就發(fā)展高端；沒有高端，低端也得發(fā)展。不難看出，近十年來，北京新增的外來人口中有三分之二集中在批發(fā)零售業(yè)、制造業(yè)、餐飲業(yè)和建筑業(yè)這四大領域里面，但是，這四個行業(yè)不應該是北京大力發(fā)展的行業(yè)，最后卻發(fā)展得很快。類似于動物園、大紅門等地區(qū)的大規(guī)模集貿市場在北京有很多，各個利益主體都是為了自己的發(fā)展需要。現(xiàn)在，北京市從事批發(fā)零售的從業(yè)人員占全市總就業(yè)人口的比重高達13%，也就是說，每100個人里面就有13個人從事批發(fā)零售。所以，北京的很多功能不僅僅是為北京服務，而是為了全國，這也使得北京成了一個面向全國服務的商貿城市。

我舉一個例子，北京的新發(fā)地有農產品、果品的批發(fā)，肯定是為北京服務的，結果里面卻有一個“三七”——30%供應北京，70%面向東北、華北、西北，成為他們的采購基地。大量的蔬菜從山東運到新發(fā)地之后，又通過交易，被采購到內蒙、陜西、河北?？梢钥闯?，北京的這種低端功能過多，且已經超過了其本身的需求，這也是造成北京交通擁堵、各方面資源集聚的一個很重要的方面。

所以，華盛頓為什么兩百年不得“城市病”？是因為它是單一功能的首都嗎？可為什么它兩百年都不能從單一功能變成多功能？通過研究我們發(fā)現(xiàn)兩點：第一，規(guī)劃。華盛頓的規(guī)劃非常嚴格，首先不能突破華盛頓的邊界。因為外邊是州政府的地，中間是國家的地，所以不能往外擴。其次，如果規(guī)劃的是綠地、草坪，就不能把草坪搞成開發(fā)區(qū)、住宅、或者寫字樓。最后，樓不能蓋得很高，最高不能超過國會大廈的94米。所以，華盛頓這個城市是有序的，是按照規(guī)劃去發(fā)展的。第二，華盛頓的財稅體制非常特殊。我曾經問過華盛頓政府的官員，我說十年前來華盛頓和十年后再來華盛頓，發(fā)現(xiàn)它的變化不大。它并不像我們國家的城市那樣，到處都是寫字樓、住宅樓和腳手架，整個城市都在建設當中。我就問他們，你們沒有發(fā)展經濟的愿望嗎？他們說并沒有這樣的壓力。城市建設需要多少人工費、道路維護費、公園維護費，都會向聯(lián)邦政府做預算，國會批復以后會交給財政部，財政部有一個司會監(jiān)督華盛頓對經費的使用。因此，在這種情況下，它就不用那么拼命地發(fā)展以獲取財政支持，我覺得這是值得我們學習的。

我認為，中國的“城市病”太普遍了，不僅僅是北京存在，全國600個城市，幾乎沒有不堵車的。一些地級市都開始堵車，包括北京周邊的保定、衡水、廊坊，上班高峰都會堵車。那么，我們就要反思，為什么中國的城市都得同一個“病”？我認為，是因為我們沒有確立“可持續(xù)城市”這樣的一個概念。一個城市要發(fā)展，首先，在空間布局上要可持續(xù)。城市布局不能“攤大餅”，“攤”到一定程度就一定會擁堵。要給中心城劃定邊界，并且在周邊建衛(wèi)星城。比如，這二十年建幾個，再過二十年再建幾個，這樣一來，即使再過一百年、二百年，也依然有發(fā)展的空間，整個城市仍然是一個高效率的城市。

第二，交通結構要可持續(xù)。不能簡單地將公路作為主要交通，而是應該通過大容量、低碳化的軌道交通來實現(xiàn)。

第三，生態(tài)環(huán)境可持續(xù)。如果按照前面的思路來建設的話，我們可以留下足夠的生態(tài)空間，主城和衛(wèi)星城之間的幾十公里都是生態(tài)資源。瑞典首都從郊區(qū)的衛(wèi)星城到市區(qū)，中間有十幾、二十幾公里，卻連一座樓都沒有，整個城市被環(huán)繞在田野、綠樹當中?？墒俏覀兊木G化只是作為點綴而已，沒有很大的生態(tài)空間。

第四，經濟發(fā)展可持續(xù)。作為城市，一定要發(fā)展經濟，發(fā)展產業(yè)，不能通過出讓土地、搞房地產來支撐城市的發(fā)展。